2.2. Основные недостатки плановых и прогнозных документов и совершенствование системы планирования и прогнозирования Республики Тыва

По результатам анализа основных плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа, проведенного аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» выявлены следующие основные недостатки анализируемых стратегических документов в 12 регионах России:

- отсутствие анализа основных движущих сил развития любой экономической и социальной системы - внутренних и внешних противоречий развития муниципального образования как сложной пространственной социально-экономической системы;

- отсутствие или слабость конкурентного анализа;

- преобладание проблемного подхода в анализе;

- отсутствие обоснования стратегических приоритетов;

- отсутствие реальных механизмов реализации стратегического выбора;

- разнобой в методических подходах к формированию и реализации стратегических, тактических и текущих разделов документов;

- отсутствие участия местного бизнес - сообщества и гражданского сообщества на стадиях разработки и реализации стратегии и др.

Основными недостатками программ социально-экономического развития муниципальных образований являются:

- отсутствие детальной оценки потенциальных возможностей муниципального образования, которые могут быть реально привлечены для реализации плановых решений;

- отсутствие детальной проработки вариантов развития секторов экономики и социальной сферы муниципальных образований, критичных для их выживания и развития, при различных уровнях и объемах финансирования;

- отсутствие четкого разграничения в пространстве и времени плановых задач, реализуемых в рамках текущего бюджетного финансирования, задач, реализуемых в рамках социального партнерства бизнеса, населения и власти, задач, реализуемых в рамках текущего функционирования и ФЦП государством, задач, реализуемых населением в ходе его повседневной жизни и задач, реализуемых бизнесом в рамках его текущей и перспективной деятельности;

- отсутствие анализа действующей системы управления муниципальным хозяйством, а также плана действий по ее оптимизации на каждом этапе реализации программы;

- преобладание прогнозных оценок развития муниципального хозяйства над процессом реального планирования [32, C.19].

Анализ содержания плановых и прогнозных документов муниципальных образований выявляет еще одну проблему, общую для большинства документов - низкую культуру их оформления. В этом плане исключения составляют лишь документы, изданные типографским способом.

Наряду с низкой культурой оформления документов, которые должны являться базовыми в работе органов местного самоуправления, бизнеса и всего местного сообщества в целом, анализ выявляет и низкое качество процесса формирования плановых (прогнозных) документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

Основные причины большинства недостатков анализа плановых и прогнозных документов муниципальных образований, можно назвать всего три:

Первая из них, в отличие от названных в результате опроса, носит, чисто психологический характер: специалисты местного самоуправления не преодолели в себе психологический барьер, связанный с недавним отрицанием необходимости территориального планирования. Именно поэтому ряд муниципальных образований ограничился формированием годовых планов и прогнозов или формальным составлением программ в виде набора таблиц показателей.

Вторая причина - слабая профессиональная подготовка аппарата органов местного самоуправления, отсутствие готовности работников органов местного самоуправления к плановой реализации вопросов местного значения в условиях социального партнерства с бизнесом и гражданским сообществом. На это зачастую накладывается отсутствие социальной ответственности бизнеса и не преодоленный пока (особенно в сельской местности) «экономический инфантилизм» населения.

Третья причина - недостаточное методологическое обеспечение плановых и прогнозных работ на уровне муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации и органов федеральной власти. Это наглядно видно из анализа качества методологии и качества процесса формирования плановых и прогнозных документов [30, C.3].

В то же время, очевидно, что основной причиной большинства недостатков, присущих настоящему периоду территориального планирования и управления муниципальных образований, наряду с отсутствием методического обеспечения этого важнейшего участка работ, является острый дефицит подготовленных кадров. Поэтому о реализации принципа профессионализма в настоящий период, пока говорить не приходится.

Виды и глубина выявленных слабостей и недостатков в планировании и прогнозировании социально-экономического развития муниципальных образований Сибирского федерального округа позволяют говорить об их общесистемном характере. Поэтому для их устранения было решено реорганизовать всю систему планирования и прогнозирования в Российской Федерации.

В качестве приоритетных направлений реорганизации данной системы в части, касающейся планирования и прогнозирования, в Сибирском федеральном округе выбраны следующие:

- создание в каждом субъекте Российской Федерации постоянно действующей методической базы и учебно-консультационного пункта по проблемам планирования и управления муниципальными образованиями;

- организация подготовки и переподготовки кадров специалистов местного самоуправления;

- создание и доведение до каждого муниципального образования сборника модельных правовых актов, обеспечивающих единые организационные, правовые, методологические и методические подходы к планированию и управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований;

- разработка программного обеспечения по формированию финансовых, материальных и трудовых балансов муниципальных образований;

- формирование региональных и межрегиональных информационных банков данных, обеспечивающих сравнительный анализ социально-экономического развития муниципальных образований как на этапе формирования планов и прогнозов, так и на этапе их реализации;

- организационно-финансовая поддержка плановых работ в муниципальных образованиях;

- разработка и доведение до каждого муниципального образования единых методических рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений [27, C.119-120].

В ходе разработки программ планирования и прогнозирования выявился ряд проблем, препятствующих созданию качественных программных документов. Одна из них — фактическое отсутствие нормативной базы. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации» и большинство аналогичных законов субъектов Российской Федерации, в том числе закон Республики Тыва, по сути, не регулируют процессы и инструменты прогнозирования социально-экономического развития на муниципальном уровне. Аналогичная ситуация и с экономическим  разделом  Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава 8 «Экономическая основа местного самоуправления»), в котором рассматриваются только вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов.

Изменение экономической ситуации потребовало пересмотреть стратегические установки экономической политики, уточнить долгосрочные ориентиры экономики, место Тувы в процессе реализации долгосрочных целей и интересов Российской Федерации, возможные пути, средства и механизмы их достижения. В 2006-2007 годах Министерство экономики совместно с другими республиканскими органами и московскими учеными из Международного центра развития регионов занималось разработкой Стратегии развития республики до 2020 года и Программы социально-экономического развития Республики Тыва на период до 2010 года.

Новый этап в социально-экономическом развитии республики, реализации ее Стратегии и Программы начался после принятия Правительством России решения о строительстве железной дороги «Курагино — Кызыл» и рассмотрения проблем и перспектив развития Тувы на заседании Правительства Российской Федерации 13 марта 2008 г. Протокольным решением Правительства России (Материалы заседания…, 2008) были даны поручения федеральным органам о поддержке экономического развития Тувы, особенно в части совершенствования транспортной инфраструктуры и расширения энергетической базы. В этих условиях изменилось отношение к Туве со стороны российских и зарубежных финансово-промышленных групп, которые стали рассматривать освоение ресурсов республики в практической плоскости.

Изменение места экономических органов в системе исполнительной власти, их миссии и масштабов деятельности обусловливало изменения организационной структуры, а также количественные и качественные перемены и в кадровом потенциале главного экономического органа Тувы. Так, с учетом изменения макроэкономической ситуации, прихода в республику крупных инвесторов и начались реализации масштабных проектов в структуре Министерства экономики, появился специальный отдел государственных программ и привлечения инвестиций. Для решения задачи совершенствования работы с муниципалитетами, регулярного определения рейтинга муниципальных образований Тувы был создан отдел по индикативному управлению.