51. Порядок преобразования муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование в Российской Федерации представляет собой территорию, имеющую определенные границы и правовой статус, которые при необходимости могут быть изменены посредством проведения в установленном порядке процедуры изменения границ или преобразования муниципального образования.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление осуществляет­ся на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях го­родов федерального значения. При этом границы территорий муниципальных об­разований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 Федерального закона № 131-ФЗ.

Таким образом, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ каждое муниципаль­ное образование помимо правового статуса (поселение, муниципальный район, городской округ и т. д.) имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции. Граница необходима муниципальному образованию так же, как любому государству, поскольку специфика осущест­вления местного самоуправления на той или иной территории может иметь место лишь при наличии закрепленных в установленном порядке границ.

Несмотря на то что согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением муниципального образования вопросов местного значения (непосредственно либо через органы местного самоуправления), изменения границ муниципальных образований могут считаться установленными лишь в том случае, если такое решение закреплено в законе субъекта РФ.

Однако это вовсе не означает, что изменение границ муниципальных образова­ний может осуществляться исключительно по инициативе органов государственной власти субъектов РФ без учета мнения населения. Согласно п. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Аналогичное положение содержится и в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В то же время ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, перечисляя субъекты, имею­щие право выдвижения инициативы об изменении границ муниципального обра­зования, называет и органы государственной власти субъектов РФ. Согласно указан­ной статье помимо органов государственной власти субъектов РФ с инициативой об изменении границ муниципального образования могут выступать:

• население муниципального образования;

• органы местного самоуправления муниципального образования; в федеральные органы государственной власти.

При этом для каждого из перечисленных выше субъектов законодательно уста­новлена определенная процедура реализации указанной инициативы.

Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения об из­менении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

В силу п. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Каждое муниципальное образование помимо правового статуса имеет и собственные границы, позволяющие определить на мест­ности пределы его юрисдикции.

Преобразование муниципальных образований

Помимо изменения границ муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает также возможность преобразования муниципальных образований, под которым согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ по­нимается объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.

По общему правилу (п. 2 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициати­ве населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Феде­ральным законом № 131-ФЗ. При этом закон субъекта РФ о преобразовании муници­пального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования, так же как и в случае изменения границ муниципального образования, реализуется в по­рядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референ­дума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования (так же, как и инициа­тива данных органов об изменении границ муниципального образования) оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен целый ряд специаль­ных правил, связанных с преобразованием муниципальных образований, в част­ности:

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных му­ниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из по­селений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Феде­рального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан;

• объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия насе­ления поселения и городского округа, выраженного представительными орга­нами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с город­ским округом, утрачивает статус муниципального образования;

• объединение городского поселения с городским округом осуществляется одно­временно с изменением административно-территориального устройства субъ­екта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на террито­рии городского поселения и являющегося его административным центром;

• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяе­мых муниципальных районов.

Разделение муниципальных образований осуществляется в следующем порядке:

• разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осущест­вляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан; в разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения осуществляется с учетом следую­щих требований:

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также населения муници­пального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. При этом мнение населения городского поселения и муниципального района выявляется путем голосования, предусмот­ренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территориях городского поселения и муниципального района, из состава кото­рого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

• изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согла­сия на такое изменение населения городского поселения и (или) муниципаль­ного района;

• наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправле­ния городского поселения вопросов местного значения городского округа и осу­ществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегаю­щего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопро­сов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

• при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.

Согласно п. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муни­ципальных образований влечет за собой создание вновь образованных муни­ципальных образований в следующих случаях:

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных му­ниципальных образований;

• объединение сельского или городского поселения с городским округом;

• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;

• разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;

• разделение муниципального района, влекущее создание вновь образованных муниципальных образований.

В заключение отметим, что основанием для изменения границ муниципальных образований или их преобразования может служить не только инициатива указанных выше субъектов. Федеральным законом № 131-ФЗ также могут устанавливаться случаи, когда необходимость изменения границ или преобразования может возникнуть в результате объективных причин, связанных с изменением адми­нистративно-территориального устройства той или иной территории.

Так, на сегодняшний день Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ "О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена п. 1.1 следующего содержания: "разде­ление населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, по­ложениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изме­нением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями п. 5 ч. 1 настоящей статьи". Как следует из данного пункта, в указанном случае изменение границ и (или) преобразование муниципальных образований осуществляется в обязательном порядке, независимо от желания вы­шеназванных субъектов, с соблюдением указанного выше правила, согласно которо­му в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения терри­тории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфра­структуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являю­щихся муниципальными образованиями).

В будущем у законодателя могут возникнуть иные дополнительные основания для внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в части установления обязательных требований к изменению границ (преобразованию) му­ниципальных образований. Поводом для возникновения таких оснований может послужить в первую очередь практика изменения границ и преобразования муни­ципальных образований.