Тема 3. «Налоговая политика государства».

Выражая политические и экономические интересы общества и отдельных социальных групп, любое государство вырабатывает и осуществляет, соответствующую этим интересам, политику - экономическую, финансовую, бюджетную, социальную, миграционную, демографическую, экологическую и др. Налоговая  политика порождается  экономическими отношениями, возникая  и развиваясь на основе экономического базиса, она, как составная  часть финансовой политики, обладает определенной самостоятельностью: у нее специфические законы и логика развития. В силу этого, она может оказывать серьезное влияние на экономику и состояние финансов: в одних случаях, при проведении политических мероприятий, могут создаваться  благоприятные условия  для  развития  экономики, в других - происходит ее торможение.

Доминирование принципа этатизма (от франц. еtat - государство) в налоговой политике приводит к тому, что правовое содержание налогов превалирует над их экономической природой и экономические процессы подчиняются государственному диктату, приоритет интересов государства возвышается над интересами плательщиков, преобладание обязанностей субъектов перед их правами. Доминирование экономического принципа в проводимой налоговой политике предполагает, что государство должно служить общественным интересам, а налоги должны применяться в целях регулирования хозяйства страны и сглаживания неравенства в уровнях доходов населения, возникающих в процессе воздействия рыночных отношений. Содержание государственной налоговой политики и формирование налоговой системы во многом зависят от того, какой из этих принципов положены в их основу.

Субъектами проведения налоговой политики в нашей стране выступает само государство, в лице федеральной власти, региональных образований: республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, а также местного самоуправления: города, районы, районы в городах.

В процессе управления налоговыми отношениями участвуют законодательные, исполнительные и судебные органы власти, финансовые, налоговые и правоохранительные органы и др., и насколько сбалансировано взаимодействие указанных органов, зависит формирование доходной части бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов.

Налоговое законодательство действует в отношении лиц, признаваемых участниками налоговых отношений (ст.9 НК РФ). Осуществление налоговой политики требует законодательного регулирования прав, обязанностей и ответственности участников налоговых отношений, поскольку именно они оказывают существенное влияние на функционирование государства и наиболее ярко показывают неравенство налогоплательщиков и государства. По словам В.Г. Панскова: «В этих отношениях не может быть равенства участников, так как здесь отсутствует согласованная воля двух сторон»¹.

Современные, специальные исследования развития налоговой политики в России отражены в работах Л.П.Окуневой и Т.Ф.Юткиной, причем упор в этих исследованиях был сделан на общие тенденции, характеризующие налоговую политику России, без отражения специфических особенностей ее проведения в отношении юридических и физических лиц.

По определению, данному в финансово-кредитном словаре, одним из авторов которого является Л.П.Окунева, под термином «налоговая политика» подразумевается «система мероприятий, проводимых государством в области налогов; составная часть финансовой политики государства. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества»². Т.Ф.Юткина рассматривает налоговую политику как «комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов»³. По нашему мнению, данные дефиниции страдают рядом важных методологических недостатков, не в полной мере отражающих существо данного явления.

Во-первых, значение термина «политика» подразумевает «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями»⁴. Таким образом, в указанных определениях «налоговой политики» не отражено, в чьих целях и интересах она может проводиться. Примечательно, что Л.П.Окунева в последнем по времени издания учебнике «Налоги и налогообложение в России», дает поправку к более раннему определению, приведенному нами выше, уточнив, что «содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества и социальными группами, стоящими у власти»⁵.

Надо отметить, что и это определение неточно и не отражает полноту природы данного явления, поскольку, налоговая политика может проводиться не только в интересах социальных групп, стоящих у власти, но и в отношении и интересах самого государства в лице его соответствующих структур, а также всевозможных финансово-промышленных корпораций и определенных слоев общества, в чем и выражается специфика проведения налоговой политики в отношении как юридических, так и физических лиц и различия в сущности данного явления.

Анализируя направления налоговой политики государства, некоторые авторы выделяют три их типа. Например, Л.П.Окунева отмечает: «Первый тип - политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом «взять все, что можно». При этом государству уготована «налоговая ловушка», когда повышение налогов не сопровождается ростом государственных доходов. Второй тип - политика разумных налогов, которая способствует развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Третий тип - налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите. При сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерен первый тип налоговой политики в сочетании с третьим»¹.

Поскольку, налоговая политика является способом государственного регулирования отношений в сфере производства, распределения (перераспределения), обмена и потребления, она естественно затрагивает интересы власти, которая всегда есть отражение расстановки сил общества. Чтобы государство могло получить достаточно средств для своего содержания при минимальных потерях для общества, эта сфера в целом должна быть социально ориентирована, тогда общество будет заинтересовано в развитии государственных институтов и их экономическом обеспечении. Не случайно повторяется, что «политика - есть концентрированное выражение экономики», поэтому мы можем рассматривать налоги как необходимый инструмент не только экономического, но и социально-политического регулирования.

Таким образом, налоговая политика, являясь надстроечной категорией, выступает в виде комплекса экономических и финансово-правовых мероприятий, проводимых государством в сфере налогов и налогообложения в интересах корпоративных объединений и отдельных социальных групп населения, и выполняющих конкретные социально-экономические задачи, стоящие перед обществом.

Цели налоговой политики сводятся, с одной стороны, к установлению регулярных налоговых поступлений, призванных обеспечить надлежащее финансирование государственных расходов, с другой стороны, созданию противовесов излишней фискальной нагрузке, обеспечивая перераспределение доходов и соблюдение интересов участников налоговых отношений. При этом должны быть достигнуты как эффективность функционирования и стабильный рост экономики, так и подъем реального жизненного уровня граждан. Следовательно, через проведение налоговой политики проявляется влияние и взаимодействие функций, присущих категории «налог».

Налоговая политика по своему содержанию делится на два направления: стратегическое, проводимое с расчетом на длительную перспективу и тактическое, используемое на текущий момент. «Тактика и стратегия неразделимы, если государство стремится к согласованию общественных, корпоративных и личных экономических интересов. Нередко тактические шаги, предпринимаемые руководством государства по координации налогообложения на текущий момент, экономически не обоснованы. Это не только препятствует реализации налоговой стратегии, но и деформирует весь экономический курс государства. Противоречия между тактическими действиями управленческих структур и общей стратегией налогообложения, утвержденной конституциональными правовыми актами государства, приводят к разбалансированию бюджета, сбоям в хозяйственном механизме, торможению воспроизводственных процессов и в конечном итоге - к экономическому кризису. Обоснованность тактических действий при проведении налоговой политики играет огромную роль в формировании доходов бюджета. Бюджетные задания на очередной финансовый год должны согласовываться с общей стратегией налогообложения. Этого требуют положения Конституции РФ о разграничении полномочий федерального центра и регионов»¹.

Стратегическая сфера налоговой политики должна быть направлена на обеспечение экономического роста процесса производства, ликвидации диспропорций в развитии экономики, преодолении инфляционных процессов, обосновании причин и выделении приоритетов совершенствования налоговой системы, прогнозирования возможных изменений налогообложения, направленных на преодоление узких мест в развитии отраслей экономики. Тактическая сфера налоговой политики предполагает применение налоговых методов реализации стратегических задач государства, обеспечения изменений условий исчисления и взимания платежей в соответствии с определенной экономической ситуацией и состоянием рыночной конъюнктуры.

Следовательно, главной задачей налоговой политики можно считать нахождение оптимального равновесия в процессе одновременной реализации функций налогов. К числу приоритетных задач следует отнести обеспечение достаточного уровня налоговых поступлений в бюджетную систему, которая в условиях развитых рыночных отношений реализуется через методы расширения налогооблагаемой базы, реструктурирования производства, повышения уровня доходности населения, увеличения конкурентной среды. Кроме того, налоговая политика призвана обеспечить возможность государственного вмешательства в социально-экономические процессы. Результаты осуществления налоговой политики выражаются в определении конкретных организационно-правовых форм налоговых отношений. Таким образом формируется налоговая система.

Поскольку налоги имеют принудительный характер взимания, возникает необходимость не только в их специальной организации в виде создания налоговой системы, но и в установлении специальных приемов ее управления, организацией налогообложения, как процесса определения и исполнения налогового обязательства, обеспечивающих эффективность реализации налоговой политики государства.

Комплекс или совокупность таких форм и методов управления налоговой системой и налогообложением в рамках проведения соответствующей налоговой политики определяется понятием «налоговый механизм».

Характеризуя налоговый механизм, необходимо учитывать следующее:

- налоговый механизм является составным элементом общей системы государственного управления экономикой и занимает в ней особое место вследствие специфики реализуемых посредством него объективных распределительных отношений;

- налоговый механизм способствует осуществлению прямой и обратной связи между экономикой (базисом) и государством (надстройкой), поэтому он не только обусловлен налоговыми отношениями, но и оказывает обратное воздействие на них;

- развитие и совершенствование налогового механизма обусловлено состоянием экономики и необходимостью разрешения конкретных проблем управления, что определяет подвижность его элементов, их реструктуризацию вслед за цикличностью воспроизводственных процессов;

- внутренняя структура налогового механизма характеризуется системной целостностью относительно самостоятельных структурных и функциональных звеньев и элементов.

Налоговому механизму свойственно двойственное содержание. Рассматривать его необходимо с широких (общетеоретических) и узких (практических) позиций. Во-первых, налоговый механизм – это область налоговой теории, трактующей это понятие в качестве организационно-экономической категории, а, следовательно, как объективно необходимый процесс управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений, складывающихся в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы: налоговое планирование и прогнозирование, налоговое регулирование и налоговый контроль.

Во-вторых, практика привносит свои коррективы в концептуально определяемые сферы налогового планирования и прогнозирования, регулирования и контроля. Поэтому налоговый механизм должен рассматриваться и в качестве свода конкретных налоговых действий, т. е. в узком смысле этого слова. Это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый механизм выступает как экономический рычаг субъективного регламентирования системы налоговых отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в регулировании налоговых отношений.

Формирование  налоговой политики, на наш взгляд, должно строиться  при соблюдении следующих принципов:

• стабильности, оптимальности и гибкости налоговой системы;

• эффективного соотношения прямых и косвенных налогов;

• сбалансированности федеральных, региональных и местных налогов;

• неизменности, ясности, справедливости и предсказуемости налогового законодательства;

• единообразного налогообложения  производителей независимо от форм собственности и отраслевой принадлежности;

• паритетности налогового бремени для  различных категорий плательщиков с равным уровнем дохода;

• преобладания прогрессивного налогообложения с использованием в определенные периоды, исходя из сложившихся экономических условий в стране, пропорциональных или регрессивных ставок.

Устойчивость налоговой системы всецело зависит от проводимого курса налоговой политики государства, соблюдения принципов налогообложения и основных начал законодательства о налогах и сборах. Первейшая задача законодателя состоит в снижении налогового бремени, ликвидации противоречий и нестыковок правовых норм. Это даст ощутимый импульс соблюдению налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений, что приведет, в свою очередь, к обеспечению государства финансовыми средствами и стабильности налоговой системы.

Основные направления развития налоговой политики основаны на совершенствовании налогового законодательства и улучшении налогового администрирования. В настоящее время постоянно осуществляется корректировка действующих глав НК РФ. Следует провести в первоочередном порядке корректировку законодательства по налогу на добавленную стоимость, единому социальному налогу и налогообложению имущества физических лиц.

Совершенствование налогового администрирования должно осуществляется за счет улучшения работы налоговых инспекций, дальнейшего формирования процедур налогового контроля и информационной работы с налогоплательщиками (плательщиками сборов), налоговыми агентами, улучшения качества проверок соблюдения налогового законодательства, укрепления организационной структуры и др.

Помимо этого правительство планирует ввести новые технические процедуры, которые позволят собирать налоги в полном объеме. Например, будут выработаны критерии для отделения законного уменьшения налоговых платежей от незаконного ухода от уплаты налогов.

В 2008-2009 гг. предполагается сближение правил налогового и бухгалтерского учета. Сократится количество выездных проверок, ввиду больших трудозатрат. Выездные проверки планируется проводить, если в документах фирмы при проведении камеральной проверке были выявлены ошибки. Власти собираются создать электронную систему счетов-фактур. С 2009 г. серьезной корректировке подвергнется упрощенная система налогообложения и система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход.

Деятельность налоговых органов должна оцениваться не только по объему налоговых доходов и сумм доначислений по налоговым проверкам, но и по качеству их работы с налогоплательщиками: отсутствию претензий к инспекторам, оперативности рассмотрения запросов, своевременности возврата излишне уплаченных сумм налогов и др. Комплекс мер, направленных на достижение поставленной цели, включает в себя разработку Стандартов деятельности налоговых инспекций и обслуживания налогоплательщиков.

Реальный путь к намеченной цели, по нашему мнению, — это не только разработка рекомендательных стандартов, а, прежде всего, внесение изменений в законодательство, позволяющих каждому налогоплательщику твердо знать свои права в отношении налоговых инспекций, привлекать инспекции к ответственности и возмещать убытки в случае нарушения этих прав. Улучшить положение дел с соблюдением прав налогоплательщиков нельзя без расширения роли судов, в т.ч. создания налоговых судов.