53. Проблемы бюджетного дефицита и государственного долга.

Когда доходы государственного бюджета превышают его расходы, образуется профицит бюджета. Если же складывается обратная ситуация, т. е. расходы госбюджета превышают его доходы, то образуется дефицит.

Если государство расходует деньги, надеясь компенсировать их за счет налоговых поступлений, а величина их оказьшается ниже ожидаемой, в стране образуется бюджетный дефицит, или государственный долг. Дефицит может возникнуть и вследствие неэффективного руководства национальным хозяйством.

При образовании дефицита государственного бюджета имеются несколько путей его покрытия с наименьшими потерями для экономики. Среди них выделяют следующие:

1) сокращение расходов бюджета;

2) увеличение налогового бремени;

3) превращение дефицита бюджета в государственный долг;

4) выплату государственного долга за счет увеличения предложения денег на основе эмиссии.

Первый путь предполагает уменьшение дотаций, сокращение социальных программ. Это может привести к усилению спада в экономике, спровоцировать социальную напряженность, что в итоге может привести к снижению совокупного спроса и, как следствие, к снижению стимулов производства.

В случае увеличения налогового бремени снизятся инвестиции и потребление, что в свою очередь снизит возможности роста ВНП.

Превращение дефицита бюджета в государственный долг может произойти за счет:

О бщая сумма накопленных за все годы бюджетных дефицитов составляет государственный долг. Различают внутренний и внешний государственный долг. Внутренний долг - это задолженность правительства населению и юридическим лицам своей страны. Внутренний долг образуется, как правило, за счет внутренних займов у населения (по облигациям, распространяемым среди населения и юридических лиц), а также за счет выпуска государственных краткосрочных или долгосрочных казначейских обязательств, которые распространяются среди юридических лиц или населения и приносят доход владельцам в процентном суммарном выражении от их номинальной стоимости. Государство обязано их выкупать. Выплачиваемые проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентных ставок за кредит Центрального банка или процентов по депозитам населения, а также от эффективности денежно- кредитной политики и темпов инфляции в стране. У государства одновременно могут быть и внешние долги за счет получения в конвертируемой валюте иностранных займов у правительств или коммерческих банков других стран, а также возможной реализации за рубежом своих долговых обязательств. Внешний долг -задолженность государства гражданам или организациям других стран. Это наиболее тяжелый долг, поскольку по нему государство связано рядом целевых обязательств, с одной стороны, а, с другой стороны, при его по­гашении приходится рассчитываться ценными товарами и платить большие проценты. В целом же последствия государственного долга приводят к существенному со­кращению возможностей роста потребления для населения данной страны, а также увеличению налогов для оплаты растущего долга и связанных с ним процентов. При наличии значительного долга происходит и перераспределение доходов различных слоев населения, а также утечка национального капитала за рубеж. Погашение государственного долга и процентов по нему производится либо путем рефинансирования —выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться по облигациям старых займов, либо путем конверсии и консолидации. Конверсия — изменение условий займа и размеров выплачиваемых процентов по нему или превращение его в долгосрочные иностранные инвестиции. В этом случае иностранным кредиторам предлагается приобрести недвижимость, уча­ствовать в совместном вложении капитала, приватизации государственной соб­ственности. Частные национальные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности. Последствием такой конверсии является увеличение иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну финансовых ресурсов. Консолидация — изменение условий займа, связанное с изменением сроков по­гашения, когда краткосрочные обязательства консолидируются в долгосрочные и среднесрочные. Такая консолидация возможна только при взаимном согласии правительства-заемщика и правительства-кредитора. Обременительность государственного долга и навязывание условий при его формировании приводит к тому, что в современных условиях страны стараются перейти от политики дефицитного финансирования к бездефицитным бюджетам. Новая бюджетная политика прежде всего находит выражение в изменениях до­ходной части государственных бюджетов, стимулировании инвестиционной дея­тельности и расширении налоговой базы за счет роста доходов и рентабельности национальной экономики.

Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определен­ный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных про­фицитов, или излишков. Таким образом, с понятием государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета. Различают внутренний и внешний долг государства. Внутренний долг - это то, что государство взяло взаймы для финанси­рования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг государства - это долг перед резидентами. Внешний долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний государственный долг - это долг перед нерезидентами. Причины образования государственного долга в различных странах имеют свою историю. Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х -началу 1990-х гг. (около 5,5 трлн. долл.), связана, во-первых, с войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных обли­гаций. Во-вторых, периодические спады, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Осо­бо неблагоприятными в этом отношении были Великая Депрессия 1929-1933гг, кризи­сы 1974-1975 и 1980- 1982 гг. В-третьих, результаты действия правительства, действо­вавшего в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г. общая сумма внешнего долга США составила 6,8 трлн. долл. Причины нарастания государственного долга в России (на начало сентября 1998 г. сумма внутреннего и внешнего долга составляла около 200 млрд. долл.) имеют свою специфическую историю. Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга быв­шего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Осталь­ная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правитель­ства в 1992-1998 гг. на внешнем (около 25 млрд. долл.) и внутреннем рынке (более 70 млрд. долл.). Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. В § 5 отмечалось, что государство может использовать прода­жу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российско­му правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных преобразова­ний принять сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов по­крывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществ­ляло монетизацию государственного долга (см. табл. 22.4). Эта практика была прекра­щена в 1995 г. Выпуская государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облига- ции федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расхо­ды неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэф­фективно, т. е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отрасле/? (угольная промышленность); на субсидии депрессивным регионам, на чечен­скую войну, на содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпри­нимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответствен­но, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое фис­кальное бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений. С дру­гой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пен­сионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычай­но высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, состав­лявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середи­не 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг рефинансировался. Рефинансирование долга - это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыду­щим сериям. Таким образом, правительство России выстраивало «финан­совую пирамиду»,1 которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявле­но о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам. Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Сре­ди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что про­блемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства государства несостоя­тельны, как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, в силу целого ряда причин. Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно может рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.2 1 Выражение «финансовая пирамида» используется здесь лишь как широко известная мета­ фора. Строго говоря, рефинансирование как таковое - явление нормальное для налогово-бюджет­ ной политики государства, особенно если удается достичь оптимального сочетания между долго­ срочными и краткосрочными государственными облигациями. 2  Американский бизнесмен Чарльз Понзи летом 1920 года собрал 9,5 млн. долл. с 10 000 инвесторов, продавая им долговые обячательства с обещанием выплаты 50% прибыли через 45 дней. Эти обязательства подкреплялись им ча счет собственного предприятия почтовых купонов в Бостоне. Понзи оплатил долговые обязательства первым инвесторам, после чего весть о сверхвысоких доходах распространилась в обществе, захватив воображение легковер­ ных вкладчиков, а также их сбережения. Но надежды на быстрое обогащение не оправдались, так как долговые обячательства первых вкладчиков были оплачены за счет доходов от прода­ жи новых обязательств инвесторам, позднее включившимся в эту «финансовую пирамиду». Чем заканчиваются подобные игры, хорошо известно многим российским гражданам: доста­ точно вспомнить историю с «МММ», банком «Чара» и т.п. Во-вторых, только государство по Конституции может облагать населе­ние и бизнес налогами для того, чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма. В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмис­сию, поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печат­ный станок.1 Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действи­тельно, для обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибег­нуть к рефинансированию. Но обращаться к этому способу государство может {без боязни остаться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций идут не на реше­ние структурных проблем экономики, стимулирования научно-техническо­го прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источ­ников выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если эконо­мика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюд­жета тратить на выплаты процентов, а не на социальные программы, под­держку реального сектора и т. п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга. Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности Рос­сии на середину 1998 г. были не так уж и велики по сравнению с некоторы­ми западными странами: в США внешний долг - свыше 6,8 трлн. долл., а в России внутренний долг по ГКО-ОФЗ - около 0,5 трлн, рублей (83 млрд. долл., по обменному курсу до девальвации 17 августа 1998 г.), общий же долг составлял, как отмечалось выше, около 200 млрд.долл. Но важно знать не просто абсолютную величину долга, а его соотношение с ВВП. По это­му показателю Россия вроде бы находится не в самом худшем положении (около 50%). Критерий Маастрихта, или Маастрихтский стандарт2 устанав­ливает величину совокупного государственного долга {внутреннего и внеш­него) на уровне 60% ВВП. Проблемы правительства России были в небла­гоприятной структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т. е. по нему должны выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что об­служивание внешнего долга обходилось нам дешевле: так, например, по договоренности с Мировым банком нам предоставлялся кредит 1 , 5 млрд. долл. с условием выплаты всего 5,9% годовых, в то время как ставка про­цента по ГКО доходила в середине 1998 г. до 200%. Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объя­вить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т. е. объявить суверен­ный дефолт. Л это и есть банкротство государства. Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, ско­рее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в госу­дарственный бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокращение нало­гооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигли в июле 1998 г. даже 15% от ВВП. И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печат­ного станка - это прямой путь в гиперинфляцию (см. подробно гл. 23), сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допустившего ее. Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опас­ное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэто­му нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколе­ния. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уп­латить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. Ведь как по­смотреть на государственную облигацию; с одной стороны, это пассив го­сударства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет полу­чать доход и, в конце концов, она будет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, - ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для буду­щих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокраще­нию производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100% - 200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не пре- вышала, как правило, 15-20%. По сути, происходило «вымывание капита­ла» из реального сектора экономики. Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. проблемы государственной задол­женности многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынками) породили столь огромное количество проблем, что серьезно говорить о мнимой опасности банкротства правительства не приходится. Следует отметить, что по крайней мере две важнейшие проблемы госу­дарственного долга признавались большинством экономистов как действи­тельно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и пробле­ма обслуживания внешнего долга. В последнем случае уже нельзя утверж­дать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что проис­ходит утечка ресурсов из страны-должника. Необходимо наращивать экс­порт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолжен­ности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внут­реннему потреблению, «тисках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресурсов, подрывающих производственный потенциал страны и т. п. Важно знать относительные показатели внешнего долга, т. е. принятые в международных сопоставлениях коэффициенты долговой на­грузки: долг по отношению к ВВП, долг по отношению к экспорту и об­служивание долга по отношению к экспорту. Эти данные приведены в таб­лице 22.5.

Относительные показатели внешнего долга в 1994-1996 гг. (в %)

Страны	Долг к ВВП	Долг к экспорту	Обслуживание долга к экспорту
Россия	22	145	7.1
Венгрия	70	260	52
Мексика	35	230	33
Бразилия	28	300	32
Аргентина	28	370	32

Источник: Вопросы экономики. 1997. № 11. С. 81. На первый взгляд, положение России по сравнению с другими странами не дол­жно было вызывать особых опасений. Особенно, если принять во внимание, что критическими, или пороговыми, для внешних займов являются следующие циф­ры: отношение долга к ВВП не выше 80% (по Маастрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее); долг к экспорту - не более 200%; отношение стоимо­сти обслуживания внешнего долга к экспорту - не более 15-20%. Но данные более позднего периода говорят нам, что Россия уже приблизилась по первому показате­лю (на середину 1998 г.) к уровню 50%. Заметим, что приведенные в таблице циф­ры отражают то обстоятельство, что перед внешними кредиторами Россия осуще­ствляла обслуживание внешнего долга со значительным отставанием от графика; помимо этого, в 1996 и 1997 г. соглашения с Лондонским и Парижским клубами кредиторов предоставили России выгодные условия реструктуризации внешнего долга. Тем не менее, как показали события 1998 г., российская экономика все в большей степени была вынуждена работать на обслуживание как внешнего, так внутреннего долга, что. в конечном счете, при вел о страну к острейшему экономи­ческому кризису. Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних за­имствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Пос­леднему аспекту уделяется особое внимание в следующем параграфе.