5. Управление финансами: объекты и субъекты управления; органы управления финансами, их функции. Тема 7

В ходе реализации целей и задач финансовой политики органы государственной власти и местного самоуправления и субъекты хозяйствования осуществляют регулирование финансовых отношений, которое на централизованном уровне выражается в распределении и перераспределении средств между уровнями бюджетной системы государства, а на децентрализованном уровне – в разработке и реализации различных методик научного предвидения и вариантного анализа финансово-хозяйственной деятельности организаций в условиях проявления различного рода непредвиденных событий, распределении финансовых ресурсов в соответствии с конъюнктурой рынка, политикой контрагентов, налоговой политикой и другими факторами.

При этом под управлением понимается совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата. Поскольку в финансовой сфере объектами управления являются разнообразные виды финансовых отношений, то управление финансами представляет собой процесс целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов и методов на финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов с целью реализации функций органов государственной власти и местного самоуправления и субъектов хозяйствования, целей и задач их деятельности.

В финансовой науке принято выделять объекты и субъекты управления финансами. Их теории финансов мы знаем, что финансы являются объективной экономической категорией, поэтому управлять финансами необходимо через познание, изучение специфических свойств и возможностей этой категории. В тоже время без управления финансовыми отношениями, конкретными формами проявления категории финансов невозможно эффективно развивать экономику государства. Таким образом, в ходе управления финансами они выступают как объект управления. Под субъектами управления финансами в финансовой науке традиционно понимается совокупность организационных структур, непосредственно осуществляющих управление.

На макроуровне к таким структурам относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие участники бюджетного процесса, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами. В коммерческих и некоммерческих организациях управление финансами осуществляют финансовые управления, отделы или службы. Структура органов управления финансами организации зависит от ее размера (холдинг, среднее, малое предприятие и т.д.), вида деятельности (страховая, инвестиционная, банковская деятельность и др.) а в ряде случаев и от организационно-правовой формы (например, бюджетное учреждение, унитарное предприятие).

Совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами, называется органами управления финансами.

Деятельность органов управления финансами характеризуется многоаспектностью и большой сложностью, поскольку объектом управления финансами выступают финансовые отношения и соответствующие им виды финансовых ресурсов, составляющие сферы и звенья финансовой системы государства. То есть каждая сфера и звено финансовой системы являются объектом управления финансами.

В соответствии с конституционным разделением властей в Российской Федерации, предметами ведения и полномочиями главы государства, органов законодательной и исполнительной власти, различается их роль в системе управления финансами. В соответствии с положениями Конституции РФ⁹ Президент РФ, высшие органы законодательной и исполнительной власти, - верхняя и нижняя палаты Федерального Собрания и Правительство РФ, - обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, в том числе в ходе общего управления финансами в процессе составления, рассмотрения и утверждения прогнозов развития экономики государства, государственного и муниципального секторов, долгосрочных целевых программ развития отдельных отраслей, при планировании направлений развития бюджетной системы РФ и принятии решений в области развития финансовых отношений на перспективу. В ходе управления финансами, осуществляемого высшими органами законодательной и исполнительной власти, определяются источники и размеры финансовых ресурсов, которые должны обеспечить воспроизводство в тех пропорциях, заложенных в соответствии с основными направлениями финансовой политики, включая бюджетную политику, цели и задачи которой определяются в ежегодном бюджетном послании Президента РФ; устанавливается оптимальное соотношение между централизованными и децентрализованными финансовыми ресурсами; выявляются наиболее эффективные направления использования финансовых ресурсов и резервы их роста.

Наряду с Президентом РФ и высшими органами законодательной и исполнительной власти РФ управление финансами также осуществляют специально созданные организационные структуры, к которым на макроуровне относятся министерства (Министерство финансов РФ), службы (Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовым рынкам и др.) агентства, ведомства и финансовые службы на микроуровне, непосредственно участвующие в реализации финансовых планов соответственно на централизованном и децентрализованном уровнях.

Полномочия федеральных органов власти в Российской Федерации в вопросах управления финансами определены Конституцией Российской Федерации, Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах управления финансами определены Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательными и подзаконными актами субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления, в том числе по управлению финансами, определены Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, решениями представительных органов местного самоуправления.

Органы управления финансами на федеральном уровне.

К полномочиям Президента Российской Федерации в вопросах управления финансами относится разработка Бюджетного послания на соответствующий год, подписание законодательных актов, в том числе закона о федеральном бюджете, других законодательных актов в области финансов, Президент Российской Федерации, как и другие ветви государственной власти Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы, в том числе в области финансов. В составе администрации аппарата Президента Российской Федерации действует Контрольное управление, осуществляющее государственный финансовый контроль, в первую очередь за деятельностью федеральных министерств и служб, непосредственно подотчетных Президенту Российской Федерации.

Органы законодательной власти Российской Федерации представлены Государственной Думой и Советом Федерации, образующим Федеральное Собрание. Функции законодательных органов в области управления финансами: рассмотрение и утверждение¹⁰ закона о федеральном бюджете (и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), рассмотрение и утверждение других законодательных актов в области финансов, введение федеральных налогов и сборов, контроль за исполнением федерального бюджета (и бюджетов государственных внебюджетных фондов), формирование органа государственного финансового контроля – Счетной палаты Российской Федерации.

Разработку финансовой политики Российской Федерации, проекта закона о федеральном бюджете и его исполнение, проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и их исполнение, управление государственным долгом Российской Федерации осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство Российской Федерации. В состав Правительства Российской Федерации входят федеральные министерства, службы и агентства¹¹, которые выполняют функции главных распорядителей средств федерального бюджета, администраторов доходов федерального бюджета, осуществляют внутриведомственный финансовый контроль. Федеральные министерства также являются субъектами бюджетного планирования.

Особую роль в управлении финансами играет Министерство финансов Российской Федерации¹². Полномочия Министерства финансов Российской Федерации определены Положением о Минфине России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Эти полномочия связаны с выработкой единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Министерство финансов является органом, который непосредственно разрабатывает проект закона о федеральном бюджете и отвечает за организацию его исполнения, разрабатывает проекты в области бюджетного, налогового законодательства, выступает эмитентом государственных ценных бумаг Российской Федерации, осуществляет методическое руководство в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Министерству финансов Российской Федерации подотчетно четыре (с 2007 года) федеральных службы: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство. Основные полномочия Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов (управлений и государственных налоговых инспекций) заключаются в осуществлении контроля за соблюдением налогового законодательства, важнейшими мероприятиями которого является постановка на учет налогоплательщиков, осуществление налоговых проверок, исчисление земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Федеральная служба страхового надзора с ее территориальными подразделениями (управления и инспекции) является органом государственного регулирования страхового рынка, в ее компетенцию входят вопросы лицензирования страховой деятельности, установление нормативных требований по размещению страховых резервов и др.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) была создана на основе бывших двух департаментов Министерства финансов Российской Федерации: Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля. Основные задачи Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов (управлений) связаны с последующим контролем за исполнением федерального бюджета, а также валютным контролем¹³ (кроме контроля кредитных организаций и валютных бирж). Территориальные службы Росфиннадзора осуществляют также контроль за исполнением региональных бюджетов, если доля трансфертов из федерального бюджета в их доходах составляет более 50%, а также местных бюджетов ЗАТО.

Федеральная служба финансового мониторинга призвана осуществлять функции, направленные на предотвращение легализации незаконно полученных доходов и финансирования терроризма.

Основная задача Федерального казначейства и его территориальных (управлений и отделений) – осуществление учетно-контрольных функций по исполнению федерального бюджета. В соответствии с Положением «О Федеральном казначействе», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.012004 № 703 Федеральное казначейство (Казначейство России) осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Понятие «казначейство» является в настоящее время общеупотребимым. В составе коммерческих банков, крупных компаний, холдингов (таких как Газпром, Лукойл и др.) созданы подразделения, именуемые казначейством. При этом казначейства в составе банков специализируются на кассовых операциях банков (операции с наличностью), казначейства в составе крупных компаний отслеживают движение денежных средств в наличной и безналичной форме (зачисление выручки от реализации, поступление внереализационных доходов, списание средств и т.д.). Аналогичные функции выполняло казначейство в составе Министерства финансов России в XIX, с учетом того, что государственные доходы и расходы в то время осуществлялись преимущественно в наличной форме, казначейство проводило приходно-расходные операции.

Современное Федеральное казначейство было создано в 1993 году первоначально как подразделение Министерства финансов России. Необходимость его создания была связана с банковской и конституционной реформами, в результате которых средства федерального бюджета оказались рассредоточенными по разным счетам в большом количестве кредитных организаций, а также неподконтрольными на всей территории России. В условиях разделения государственной собственности и полномочий органов государственной власти разных уровней, а также создания органов местного самоуправления, исполнение федерального бюджета вышло за рамки компетенции территориальных финансовых органов (финансовые органы субъектов Российской Федерации и местные финансовые органы). Поэтому для получения оперативной информации о состоянии бюджетных средств, для контроля за своевременным зачислением средств на бюджетные счета¹⁴, их списанием, для предварительного контроля за целевым использованием бюджетных средств была создана система органов Федерального казначейства. Органы Федерального казначейства осуществляют также распределение поступлений от федеральных налогов между бюджетами бюджетной системы в соответствии с нормативами, определенными бюджетным законодательством. Выделение Федерального казначейства в самостоятельную федеральную службу фактически не изменило его основные функции.

Органам Федерального казначейства открываются счета по учету средств федерального бюджета¹⁵ в кредитных организациях (в основном в подразделениях Центрального банка Российской Федерации) и все операции, связанные с исполнением бюджета проводятся через данные счета. Распорядители и получатели бюджетных средств не имеют самостоятельных банковских счетов, а открывают лицевые счета в органах Федерального казначейства. Таким образом, платежные документы, представленные бюджетными учреждениями в органы Федерального казначейства, после предварительной проверки направляются казначейскими органами в кредитную организацию для осуществления кассового расхода со счета по учету средств федерального бюджета. Для получения наличных средств для выплаты заработной платы, стипендий бюджетные учреждения представляют денежные чеки в органы Федерального казначейства, после их визирования работником казначейства, бюджетные учреждения представляют их в банк, в котором открыт счет территориальному органу Федерального казначейства, для получения наличных средств.

Управление финансами на региональном уровне

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации рассматривают и утверждают закон о бюджете субъекта Российской Федерации, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, вводят региональные налоги и сборы в соответствии с перечнем, определенным Налоговым кодексом Российской Федерации, принимают другие законодательные акты в рамках их компетенции в области финансов, организуют контроль за исполнением регионального бюджета и бюджета территориального внебюджетного фонда, формируя счетную или контрольно-счетную палату субъекта Российской Федерации.

Исполнительные органы субъекта Российской Федерации ответственны за разработку и реализацию региональной финансовой политики, разработку проекта закона о региональном бюджете, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, организацию их исполнения, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы по федеральным законам.

В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти.

Как правило, в составе исполнительных органов субъектов Российской Федерации действуют финансовые органы (министерства финансов, комитеты по финансам и бюджету, управления или департаменты финансов). Их основные функции связаны с разработкой региональной финансовой политики, разработкой проекта закона о региональном бюджете и их исполнением, разработкой и реализацией мер по государственной финансовой поддержке отдельных субъектов хозяйствования на территории региона, финансовому обеспечению социальной политики субъекта Российской Федерации, проведением долговой политики субъекта Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации отдельные функции могут быть поделены между финансовыми органами и другими органами исполнительной власти (например, по вопросам управления государственным долгом субъекта Российской Федерации). Органы власти субъектов Российской Федерации не могут напрямую подчиняться федеральным органам власти, поэтому в отличие от административно-командной системы в настоящее время нет прямого подчинения территориальных финансовых органов Министерству финансов Российской Федерации, тем не менее, субъекты Российской Федерации представляют в Минфин России отчеты об исполнении своих бюджетов для составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

На территории субъекта Российской Федерации также действуют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (управления, отделения, инспекции Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по страховому надзору, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства). В соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание всех бюджетов с 01.01.2006 года должны осуществлять органы Федерального казначейства, но при этом органы Федерального казначейства могут передавать свои полномочия региональным органам без передачи компенсации из федерального бюджета в региональные бюджеты. Законодательство не определяет содержание понятия кассовое обслуживание исполнения бюджета и его регламент. Во всяком случае, ситуация, при которой для учета средств, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации (средства региональных бюджетов), открыты федеральному органу исполнительной власти, создает возможный конфликт интересов. В настоящее время счета в кредитных организациях по учету средств региональных бюджетов открываются органам Федерального казначейства, если субъект Российской Федерации получает помощь из федерального бюджета. В большинстве субъектов Российской Федерации в составе финансовых органов созданы региональные казначейства.

Управление финансами на местном уровне

Представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают в форме решения местные бюджеты, вводят местные налоги, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к вопросам местного значения. Исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают муниципальную финансовую политику, осуществляют разработку и исполнение местного бюджета, управление муниципальным долгом. В составе исполнительных органов местного самоуправления действуют финансовые или финансово-казначейские органы. На территории муниципального образования в Российской Федерации может проживать разное количество жителей, при этом нормы выборности, определенные законодательством, могут не позволить создать финансовые органы, состоящие из нескольких человек, в муниципальных образованиях поселенческого типа. Законодательством предусмотрено делегирование отдельных полномочий¹⁶, органам местного самоуправления более крупного муниципального образования (муниципального района). В исполнении дотационных местных бюджетов участвуют органы Федерального казначейства и региональных казначейств.

Органы управления финансами в коммерческих организациях

Управление финансами в коммерческих организациях зависит от организационно-правовой формы коммерческой организации и ее масштабов.

Финансовую стратегию организации определяют высшие органы управления коммерческой организации (например, в акционерных обществах – общее собрание акционеров, совет директоров). Непосредственную разработку финансовых планов, организацией их исполнения, принятие решение о размещении финансовых ресурсов в различные активы, взаимодействие с кредитными, страховыми организациями, другими участниками финансового рынка выполняют высшие менеджеры организации, в том числе специально созданные финансовые службы. В коммерческих организациях, небольших по масштабу, эти функции могут выполнять бухгалтерии. В компетенции высших органов управления коммерческой организации или ее финансовых службы входит организация внутрихозяйственного финансового контроля. В крупных холдингах, в том числе зарегистрированных как финансово-промышленные группы, основные управленческие решения в области финансов принимает основная компания, как правило, ей выступает кредитная организация. Отдельные функции, связанные с управлением финансами коммерческие организации на договорных началах могут передавать другим организациям, например – управление дебиторской задолженностью факторинговым компаниям, ценные бумаги и денежные средства могут передаваться в доверительное управление управляющим компаниям, на основе договоров с аудиторскими компаниями могут проводиться мероприятия по оптимизации налоговых платежей, учетной политики, составлению финансовой отчетности.

Организация управления финансами зависит от ряда факторов: формы собственности, организационно-правовой формы образования, отраслевых и технологических особенностей и размера организации. Поэтому строгой структуры организации финансовой службы организации не существует: в крупных организациях управлением финансами занимается финансовое управление, на средних – финансовый отдел, а на малых предприятиях – финансовый директор или главный бухгалтер (бухгалтерия).

Объект управления финансами на микроуровне включает в себя:

- финансовые ресурсы, источники их формирования и направления использования (н., средства, вложенные учредителями, нераспределенную прибыль, заемные средства);

- кругооборот основного и оборотного капитала;

- финансовые отношения организации с юридическими и физическими лицами.

Субъектом управления является специально созданная организационная структура (финансовый отдел, финансовая дирекция, бухгалтерия), основной целью функционирования которой является обеспечение финансовой эффективности функционирования объекта управления.

В процессе управления финансами финансовые службы организаций решают следующие задачи:

• организация ритмичного денежного оборота;

• обеспечение кругооборота основного и оборотного капитала;

• рациональное использование собственного капитала и заемных средств;

• повышение эффективности использования вложенного капитала;

• обеспечение интересов учредителей (участников) и других инвесторов;

• своевременное и полное выполнение финансовых обязательств перед государством (бюджетом и внебюджетными фондами), работниками организации, кредиторами и другими контрагентами.

Можно выделить следующие функции, которые традиционно возложены на финансовые службы коммерческой организации:

1) финансовая бухгалтерия:

- ведет учет хозяйственных операций организации и составляет отчетность;

- обеспечивает взаимоотношения с контрагентами и государством (налоговыми органами, внебюджетными фондами) по поводу уплаты налогов и др. обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, штрафов, неустоек, начисления пеней и др. санкций;

- обеспечивает выплаты по договорам страхования жизни и здоровья работников, включаемые в систему государственного социального страхования;

2) кредитный отдел определяет потребность в заемных средствах (кредитах банков, кредитных организаций, других юр. лиц и граждан), составляет заявки на получение кредита, кредитных договоров и договоров займа;

3) инвестиционный отдел составляет план по капитальным вложениям и источникам их финансирования, договоры лизинга, если приобретение имущества предусматривается по лизингу;

4) аналитический отдел исследует финансовое состояние организации, прогнозирует финансовые показатели ее деятельности (платежеспособности, кредитоспособности, рентабельности, ликвидности баланса и т.д.) исходя из конъюнктуры рынка, дает оценку предполагаемых инвестиционных проектов;

5) отдел финансового планирования разрабатывает основные финансовые планы (баланс доходов и расходов, бюджет организации, баланс активов и пассивов). Финансовое планирование начинается с баланса имущества и источников его формирования, заканчивается составлением баланса на конец планового периода и включает в себя планирование затрат, объема реализации, прибыли и направлений ее использования;

6) отдел по работе с ценными бумагами (инвестиционный отдел) обеспечивает формирование и управление портфелем ценных бумаг, обеспечивает его эффективность с позиции доходности и риска.

Органы управления финансами в некоммерческих организациях

Управление финансами некоммерческих организаций осуществляют их руководители, специальные созданные финансовые подразделения, решения по финансовым вопросам могут принимать предусмотренные уставом организации попечительские советы, ревизионные комиссии. Создание специальных подразделений, отвечающих за управление финансами некоммерческих организаций зависит от масштабов организаций, их организационно-правовых форм и видов деятельности. Так, министерства, службы, агентства, действующие в организационно-правовой форме учреждения, как правило, имеют специальные финансовые подразделения, функции управления финансами в небольших учреждениях выполняют бухгалтерии. Бюджетные учреждения (например, школы, поликлиники) могут также обслуживаться централизованными бухгалтериями, созданными органами государственной власти или местного самоуправления. Специфика управления финансами бюджетных учреждений связана также с их зависимостью от решений, принимаемых главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, который определяет объем бюджетных ассигнований на содержание данного учреждения, утверждает смету доходов и расходов, принимает решение о возможности сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, оказания платных услуг.