22. Государственный и муниципальный долг, его структура. Методы управления государственным и муниципальным долгом. Тема 15

Государственный и муниципальный долг представляет собой долговые обязательства, вытекающие из привлекаемых органами власти всех уровней заимствований и гарантий, предоставляемых ими по обязательствам других лиц.

Государственный и муниципальный долг можно определить как долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по предоставленным другим лицам государственным и муниципальным гарантиям.

Группировка долга органов государственной власти и органов местного самоуправления проводится по разным признакам. Обычно в качестве таковых используются следующие: экономический признак (степень охвата совокупности обязательств), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак. По экономическому признаку государственный и муниципальный долг подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг – это номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимствований других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Классификация долга органов государственной власти и местного самоуправления по типу заемщика позволяет выделить государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что задолженность органов государственный власти и местного самоуправления может существовать в форме государственных и муниципальных займов, кредитных соглашений и договоров, договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий, соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет²⁵.

Как и заимствования органов власти, их долговые обязательства по срокам функционирования делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования - десятью.

Деление государственного и муниципального долга на внутренний и внешний обычно проводится по тем же признакам, что и классификация заимствований: рынок их осуществления, тип кредитора, валюта заимствований. Российское бюджетное законодательство в основу деления долга на внутреннюю и внешнюю части закладывает признак валюты, в которой выражены долговые обязательства. Однако Международный валютный фонд и экономически развитые страны проводят деление долга в зависимости от типа кредитора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или внешний рынок).

В целях эффективного управления долгом на основе получения полной и достоверной информации о нем проводится бюджетная классификации долговых обязательств. В России сейчас действуют два вида бюджетной классификации: одна - в отношении внутреннего долга, вторая - в отношении внешнего долга²⁶. В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид займа, вид ценной бумаги, недофинансирование из бюджета как основа признания задолженности, источник заимствований, форма заимствований, форма долговых обязательств.

Классификация долга по видам займов позволяет говорить о следующих видах долгов: целевой заем 1990 года, государственный внутренний заем Российской Федерации 1991 года, государственный сберегательный заем. По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги: казначейские обязательства, государственные краткосрочные облигации, государственные казначейские векселя. Недофинансирование из бюджета стало причиной появления, например, следующих самостоятельных видов долгов: задолженность по агропромышленному комплексу, переоформленная в вексель Минфина РФ; задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ; задолженность предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям промышленности. По источникам заимствований в составе внутреннего долга выделяется, например, задолженность по авалированным векселям Агропромбанку. В зависимости от формы заимствований выделяются такие виды долгов, как государственные гарантии; государственные гарантии, предоставленные субъектами Российской Федерации; муниципальные гарантии. По форме долговых обязательств в качестве самостоятельных видов внутренних долгов выделяются кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени муниципального образования.

Российская и международная практика внешних заимствований предопределяет классификацию государственного внешнего долга по следующим признакам: характер государственной кредитной деятельности, субъект кредитной деятельности, тип кредитора, форма долговых обязательств и вид займа. Согласно этим признакам в составе долгов России выделяются государственный внешний долг Российской Федерации и внешний долг субъектов Российской Федерации. При этом внешние кредиты, привлекаемые Российской Федерацией, подразделяются на кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, кредиты международных финансовых организаций, кредиты Центрального банка РФ. Для субъектов РФ возможность привлечения кредитов от правительств иностранных государств и Банка России не предусмотрена.

В зависимости от вида займов государственный внешний долг Российской Федерации подразделяется на долг, выраженный в еврооблигациях, и долг в облигациях внутреннего государственного валютного займа, а внешние займы субъектов РФ представлены только государственными ценными бумагами субъекта Российской Федерации, выраженными в иностранной валюте.

Управление государственным и муниципальным долгом

В процессе своего функционирования государственный и муниципальный долг затрагивает всю совокупность многогранных финансовых интересов. Это предопределяет потенциальную возможность использования долга в качестве инструмента и объекта управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечивает органам государственной власти и органам местного самоуправления возможность оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Государственный и муниципальный долг выступает и в качестве объекта управления. Государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

Управление государственным и муниципальным долгом многогранный и сложный процесс, в ходе которого решаются следующие общие задачи:

- привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах, дополняющих ресурсы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;

- удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

- минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

- сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

- поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;

- достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления и гарантированных ими заимствований;

- диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

- координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Вышесказанное означает, что в общем плане управление государственным и муниципальным долгом можно определить как совокупность мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Управление государственным и муниципальным долгом подразделяют на стратегическое и оперативное. Перспективные вопросы развития долга находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления их отклоняют или подписывают.

Например, Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что ежегодно в законе о федеральном бюджете устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума утверждает программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ осуществляют оперативное управление государственным долгом. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют и осуществляют предоставление государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом. Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

Специфические задачи, решаемые в процессе управления государственным и муниципальным долгом, предопределяют выделение пяти этапов управления. На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе управления долгом формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на втором этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секъюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Таким образом, под управлением государственным и муниципальным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

Методы управления государственным и муниципальным долгом можно условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и другие. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся, в первую очередь, реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секъюритизация, обмен долга и другие.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов). Для рыночной модели управления долгом характерен переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать им или нет новые условия, предложенные эмитентом

Мне кажется можно на этом и закончить))