18. Бюджет как финансовая база деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.Тема 14 (лекция Поляковой)

По своей экономической сущности бюджет представляет собой особую сферу объективно существующих финансовых отношений, имеющих особое экономическое назначение. Как и все объективно существующие отношения бюджет является фондом денежных средств, обладающим специфическими чертами по сравнению с остальными финансовыми фондами. И, наконец, с точки зрения организационно-правовой формы бюджет представляет финансовый план, составленный в виде баланса доходов и расходов, органов государственной власти и органов местного самоуправления, утверждаемый в форме закона.

Появление бюджета связано с возникновением государства как политической надстройки общества, для функционирования которого необходимы определенные финансовые ресурсы. Состав функций и задач, выполняемых органами государственной власти, их соотношение зависит от уровня развития государства и экономики, целей и задач бюджетной политики. Таким образом, бюджеты являются финансовой базой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Большинством экономистом признано, бюджетные отношения являются частью объективно существующих финансовых отношений, и соответственно обладают основными их признаками: денежным и распределительным характером. Вместе с тем бюджетные отношения имеют ряд специфических черт, связанных с особым характером распределительных отношений, обязательным участием государства в процессе распределения, особом назначении данных отношений и специфике формирования использования бюджетных фондов, как материально-вещественного воплощения бюджетных отношений.

Специфика бюджетных отношений заключается в следующем:

1) Исходя из своей сущности они обслуживают процесс дальнейшего распределения первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения валового внутреннего продукта (прибыли, заработной платы, доходов от собственности и т.д.). Тем самым бюджетные отношения носят перераспределительный характер.

2) В отличие от финансовых обязательным участником бюджетных отношений является государство в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления, на которые возлагается удовлетворение общественных потребностей²². В системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. К последним относятся потребности в услугах общественного сектора экономики, расширении общественного производства, регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики. Соотношение отдельных видов потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

3) Бюджетные отношения выполняют особое назначение – распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешнеэкономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов.

4) Результатом бюджетного распределения является формирование финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления в виде доходов, поступлений и денежных накоплений, которые являются материальными носителями бюджетных отношений. При этом финансовые ресурсы формируются и используются в фондовой форме – в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей.

Таким образом, бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

Ряд экономистов бюджетные отношения определяют как отношения, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств. До 1991 года²³ этот термин соответствовал организационно-правовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования РФ в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням управления правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений.

Бюджетный фонд можно определить как обособленную часть стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, концентрируемую в распоряжении органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции.

Формирование бюджетных фондов соответствующих субъектов власти происходит путем концентрации²⁴ части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей. При этом не менее важным моментом является определение необходимых масштабов такой концентрации, поскольку оно лежит в основе определения стратегических задач и направлений бюджетной политики на текущий год и перспективу. Обобщающим показателем степени концентрации финансовых ресурсов в руках органов власти является удельный вес доходов бюджетов всех уровней в объеме валового внутреннего продукта. В результате изменения целей и задач бюджетной политики данный показатель может варьироваться от минимальной до максимальной границы, что может привести к двум крайностям.

С одной стороны, решение социально-экономических задач в условиях проведения реформ во многих отраслях экономики требует адекватного увеличения бюджетных расходов, что требует увеличения налоговой нагрузки на субъектов хозяйствования. Это, в свою очередь, снижает заинтересованность предприятий и организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. С другой стороны, уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования экономическим субъектам для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квалифицированных кадров и, в конечном итоге, к снижению темпов экономического роста.

Исходя из вышеизложенного в основе определения конкретных задач бюджетной политики лежит определение разумных масштабов концентрации средств в руках государства в условиях недостаточного объема валового внутреннего продукта и противоречивостью экономических интересов всех экономических субъектов (органов власти, организаций, граждан). Это возможно только на основе установления экономически обоснованных пропорций и методов распределения финансовых ресурсов между всеми субъектами бюджетных отношений. На уровень концентрации влияют уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции. Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления.