16. Местные финансы, их состав, особенности организации. Тема 13

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» понятия «муниципальные» и «местные» используются в 1 значении и в равной мере применимы при характеристике организации местного самоуправления в РФ.

Муниципальные финансы — это денежные отношения, возникающие в ходе формирования финансовых ресурсов органов местного самоуправления и их использования на государственную поддержку экономики, стимулирование научно-технического прогресса, социальную защиту граждан, обеспечение обороноспособности и правопорядка, осуществление иных функций государства.

Основное назначение муниципальных финансов заключается в обеспечении органов местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций. Посредством муниципальных финансов органы местного самоуправления обеспечивают воздействие на экономику и социальную сферу, формируют инвестиционный потенциал, сглаживают различия в уровне социально-экономического развития территорий и др.

Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения.

Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепляемых за поселениями, а также переданных органами местного самоуправления муниципальных районов. За счет финансовых ресурсов муниципальных районов осуществляется решение вопросов местного значения, отнесенных к ведению органов местного самоуправления муниципальных районов, или переданных органами местного самоуправления поселений, а также реализация отдельных полномочий, переданных органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Финансы городских округов обеспечивают полномочия органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции, а также переданные им государственные полномочия.

Организация муниципальных финансов зависит от:

- формы государственного устройства.

Унитарное государство отличает высокая степень централизации государственных финансовых ресурсов, когда основная часть бюджетных средств находится в распоряжении центральных органов государственной власти. В свою очередь формирование бюджетов местных органов власти осуществляется посредством отчислений от доходов, подлежащих зачислению в центральный бюджет, и финансовой помощи. В федеративном государстве в отличие от унитарного предусматривается разграничение доходов между бюджетами, осуществляемое в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. При этом объем финансовых ресурсов, поступающих в распоряжение федеральных органов государственной власти, сокращается, а доля доходов, зачисляемых в бюджеты органов государственной власти субъектов федерации, увеличивается. Масштабность межбюджетного перераспределения средств в федеративном государстве по сравнению с унитарным существенно ниже.

- особенностей построения местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. При этом перечень видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению исключительно в рамках федерального законодательства. Принадлежность к различным территориальным уровням указанных муниципальных образований (поселения образуются на территории муниципальных районов) определяет необходимость разграничения доходов между бюджетами органов местного самоуправления. Федеральное законодательство устанавливает состав и уровень доходов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований каждого из видов.

- особого статуса отдельных территориальных образований.

Придание территориальному образованию особого статуса является эффективным механизмом учета геополитических, этнографических, демографических и иных характеристик такого образования.

В соответствии с федеральным законодательством муниципальные образования формируются на территории закрытых административно-территориальных образований и наукоградов. Наделение данных территориальных образований особым статусом обусловлено соответственно наличием объектов государственной безопасности, для которых установлен особый режим функционирования и охраны государственной тайны, или специализацией градообразующих организаций на научной, научно-технической и инновационной деятельности в рамках научно-производственного комплекса. Особый статус предопределяет больший объем полномочий органов местного самоуправления и дополнительные источники их финансового обеспечения. В частности, расширение полномочий по мобилизации финансовых ресурсов органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований обусловлено обязательствами, возлагаемыми на них в связи со специальными условиями проживания граждан (например, обязательствами по переселению на новое место жительства граждан, утративших служебную связь с отдельными организациями закрытого административно-территориального образования). С целью предоставления дополнительных финансовых ресурсов федеральным законодательством предусматривается право закрытых административно-территориальных образований на получение финансовой помощи федеральных органов государственной власти.

Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. Конституция РФ (ст. 12) гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают правами формирования собственных финансовых ресурсов и самостоятельного определения направлений и форм использования денежных средств. Недопустимость произвольного отчуждения финансовых ресурсов органов местного самоуправления дополняется правом органов местного самоуправления на получение дополнительных финансовых ресурсов на осуществление передаваемых им органами государственной власти либо органами местного самоуправления полномочий.

Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования самостоятельно определяют структуру органов управления местными финансами, формы их взаимодействия, полномочия конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления — это доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в муниципальной собственности и предназначенные для решения органами местного самоуправления вопросов, отнесенных к их компетенции.

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет мобилизации муниципальных доходов.

Муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством органов государственной власти и решениями органов местного самоуправления в бюджеты муниципальных образований).

Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов²¹. Местные бюджеты составляют основу муниципальных финансов.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).

Средства местного бюджета находятся в собственности муниципального образования, что закреплено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 49).

В зависимости от вида муниципального образования, в собственности которого находятся соответствующие бюджетные ресурсы, различают следующие виды местных бюджетов: бюджеты поселений (городских и сельских), бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Ежегодно местные бюджеты утверждаются муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. С 2008 г. местные бюджеты могут утверждаться сроком на один (очередной) финансовый год или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период), что устанавливается муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления. Показатели исполнения местных бюджетов утверждаются решениями представительных органов муниципальных образований об исполнении местных бюджетов.

Формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (гл. 6, 9), законами субъектов РФ (в т.ч. о бюджетах субъектов РФ), нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных и безвозвратных перечислений (наиподробнейшая расшифровка дана в новом учебнике *Финансы*, будет время - почитайте).

В РФ формирование муниципальных внебюджетных фондов запрещено, поэтому муниципальные доходы включают только доходы бюджетов органов местного самоуправления.

Основным источником финансовых ресурсов органов местного самоуправления является валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в муниципальную собственность.

Использование средств местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, которые устанавливаются муниципальными правовыми актами, а также договорами (соглашениями), заключенными муниципальными образованиями или от имени муниципальных образований (в т.ч. муниципальными бюджетными учреждениями).

Все расходные обязательства муниципального образования, исполняемые за счет средств местного бюджета, отражаются в реестре расходных обязательств муниципального образования, который составляется финансовым органом муниципального образования.

Формирование местных бюджетов осуществляется в условиях разграничения расходных обязательств между поселениями, муниципальными районами и городскими округами, что обусловлено сложной территориальной организацией местного самоуправления в РФ.

Разграничение расходных обязательств муниципальных образований предусматривает, что органы местного самоуправления устанавливают расходные обязательства, обусловленные решением вопросов местного значения, отнесенных к сфере ведения соответствующего муниципального образования. Расходные обязательства, возникающие в ходе решения вопросов местного значения поселения, исполняются за счет средств бюджета поселения. За счет средств бюджета муниципального района осуществляется финансирование расходных обязательств, обусловленных решением вопросов местного значения муниципального района. Средства бюджета городского округа направляются на исполнение расходных обязательств, связанных с решением вопросов местного значения городского округа. Тем самым разграничение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется в соответствии с разграничением вопросов местного значения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Органы местного самоуправления в ходе формирования местных бюджетов устанавливают соответствие между объемом расходов местных бюджетов и суммарным объемом доходов и поступлений источников финансирования дефицита местных бюджетов, обеспечивая реализацию принципа сбалансированности бюджета.

Размер дефицита местных бюджетов на соответствующий год, а также состав и объем источников, привлекаемых для его финансирования, утверждаются решениями о бюджетах. Согласно Бюджетному кодексу РФ дефицит местных бюджетов не должен превышать 10 % общего объема доходов местных бюджетов без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В случае, если в местных бюджетах доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 % объема их собственных доходов, предельный размер дефицита местных бюджетов сокращается до 5 % от общего объема доходов местных бюджетов без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Превышение установленных размеров дефицита местных бюджетов может быть осуществлено на сумму поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и снижения остатков средств на счетах по учету средств местных бюджетов.

В РФ с целью сбалансирования местных бюджетов органы местного самоуправления осуществляют привлечение средств на внутреннем финансовом рынке в формах муниципальных займов и возмездное отчуждение определенных видов муниципального имущества. Право органов местного самоуправления на внешние заимствования не предусматривается.

Направляя финансовые ресурсы на решение вопросов местного значения, органы местного самоуправления осуществляют муниципальные расходы.

Муниципальные расходы — это денежные средства, направляемые органами местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на решение вопросов местного значения.