Зонування земель (територій) в межах населених пунктів та їх межами

Сандецька С.М., викладач Бучацького коледжу Подільського ДАТУ

Федик О.В., ст.гр. ТЗ-41. Бучацького коледжу Подільського ДАТУ

В ринкових умовах виникає необхідність подальшого розвитку ефективних форм та методів управління земельними ресурсами, землекористуванням, регулюванням земельних відносин із урахуванням допущених помилок, з метою розв'язання існуючих проблем на основі планування, правового режиму землекористування шляхом зонування земель за їх категоріями, типами землекористування з врахуванням економічної придатності земель та суспільних потреб. У цьому контексті проблема раціонального землекористування, соціально-економічного перерозподілу та оптимізації їх використання стає вкрай актуальною, особливо із залученням до цього важливого процесу територіальних громад.

Зонування земель — це розподіл їх на земельні ділянки (масиви) з різним цільовим призначенням і правовим режимом використання. Воно здійснюється згідно з Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затвердженим наказом Держкомзему України від 26 серпня 1997 р. № 85 і зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 31 жовтня 1997 р. Відповідно до ст. 180 ЗК України при зонуванні земель встановлюються вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих функціональних зон згідно з місцевими правилами забудови.

Специфічною рисою правового режиму земель у межах території населених пунктів є те, що їх територія відокремлюється від інших територій шляхом встановлення відповідної межі (ст. 173 ЗК). У даному разі населені пункти розглядаються як самостійні адміністративно-територіальні утворення, межі яких згідно зі ст. 176 Земельного кодексу посвідчуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються Верховною Радою України. Нині різні аспекти зонування земельотримали відображення в багатьох нормативно-правових актах різної юридичної сили.

Зонування земель визначають як поділ земель в межах населених пунктів на зони, який здійснюється на підставі затверджених органом місцевого самоврядування місцевих правилза будови з метою встановлення допустимих та переважних видів використання

територій та окремих земельних ділянок в межах цих зон відповідно до плану зонування.

В рамках зонування територій для кожної окремої зони згідно з державними будівельними нормами встановлюються єдині умови й обмеження забудови та іншого використання земельних ділянок, які стосуються:

• гранично допустимих поверховості будинків і споруд та щільності забудови;

• мінімальних відступів будинків і споруд для червоних ліній, ліній регулювання забудови,

• меж суміжних земельних ділянок;

• вимог до впорядкування доріг та під’їздів до будинків і споруд, місць паркування транспортних засобів;

• вимог до забезпечення експлуатації інженерно-транспортної інфраструктури, озеленення та

• впорядкування територій, утримання будинків і споруд;

• переліку обмежень використання земельних ділянок (містобудівних, інженерних, санітарно-епідеміологічних, природоохоронних, історико-культурних);

• інших вимог.

У зв’язку з дотриманням зазначених вимог зонування породжує цілий спектр відповідних суспільних відносин.

Щодо нормативної конструкції зонування земель, то Земельний кодекс наводить характерніриси зонування: воно здійснюється в межах населених пунктів і полягає у встановленні вимог щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон відповідно до місцевих правил забудови. Закон України “Про планування і забудову територій”визначає характер і способи відображення зонування території в місцевих правилах забудови таіншій містобудівній документації, встановлює вимоги до плану зонування. Окремі аспекти зонування земель містяться в державних будівельних нормах (наприклад, гранична допустимість поверховості будинків і споруд встановлюється ДБН В.2.2-9-99 “Громадські будинки та споруди. Основні положення” [9]).

При цьому порядок проведення зонування, коло учасників процедури зонування, обсяг і характер компетенції уповноважених суб’єктів в даній сфері, умови та ступінь участі громадськості в цих відносинах, рівень захисту суспільних та індивідуальних

інтересів при здійсненні зонування території та інші питання залишилися поза площиною правового регулювання. Тобто як публічна, так і приватна складова нормативної моделі зонуванн язалишаються нерегламентованими.

Незавершеність нормативної конструкції не означає її повної відсутності. Остаточне її формування ми пов’язуємо з прийняттям Закону України “Про зонування земель”, на обов’язковість існування якого вказує Земельний кодекс. Підтвердженням функціональності нормативної конструкції зонування територій в сучасних умовах є його реальне здійснення з відображенням вмісцевих правилах забудови різних міст України (наприклад, Києва, Харкова, Чернівців та ін.). Аналіз місцевих правил забудови м.Харкова свідчить про поділ міста на окремі типи зон, в яких встановлюються різна гранично допустима поверховість житлових будинків, основні та допустимі види використання і забудови, а також ті види використання і забудови території, що потребують спеціального дозволу тощо. На нашу думку, теперішня дія правових механізмів зонування не порушує правових приписів, незважаючи на відсутність спеціальної нормативної основи, оскільки вона обумовлена чинним законодавствомУкраїни.

Тобто нормативну конструкцію зонування земель формують норми земельного та містобудівного законодавства. Російські вчені, досліджуючи зонування територій населених пунктів за власним законодавством, зауважували, що дане питання повинно розглядатися у світлі норм як Земельного, так і Містобудівного кодексів Російської Федерації. Тому вартоокреслити роль і співвідношення земельного і містобудівного законодавства при здійсненні зонування.

Норми земельного законодавства у сфері зонування спрямовані на регулювання земельних відносин з приводу особливостей використання земельних ділянок у межах окремих зон, виділених в населеному пункті. Відповідні норми містобудівного законодавства у даній сфері покликані регламентувати відносини щодо поділу території села, селища, міста на зони,специфіки просторового планування забудови в населених пунктах в процесі будівництва будівель та споруд, а також порядок відображення результатів зонування у місто будівній документації.

Витоки співвідношення норм земельного та містобудівного законодавства у формуванні конструкції зонування містяться в Земельному кодексі. Відповідно до вимог ст. 173 ЗК межі сіл, селищ, міст встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповіднодо техніко-економічного обґрунтування їх розвитку,

планів населених пунктів. Тобто містобудівна документація встановлює необхідність та доцільність проведення заходів по включенню територій до складу земель населених пунктів, а землевпорядна документація – можливість та порядок їх реалізації.

Виокремлення самостійної та стійкої групи суспільних відносин у сфері зонування, що регулюються правом, спонукає до висновку про можливість об’єднання останніх в окремий правовий інститут у межах земельного права – інститут зонування земель. Цей інститут відповідає також формально-юридичним критеріям виділення певної сукупності правових норм в окремий інститут права за такими ознаками:

1. Правові норми даного інституту об’єднані за своїм змістом як норми, які:

а) стосуються окремої функції державного управління у сфері використання і охорони земель – планування використання земель;

б) встановлюють поділ земель в межах населених пунктів на зони, який здійснюється напідставі затверджених органом місцевого самоврядування місцевих правил забудови;

в) визначають окремо в кожній зоні правовий режим земельних ділянок різних категорій в межах населених пунктів.

2. Методи правового регулювання зонування земель співпадають з методами земельного права, оскільки для відносин зонування притаманне встановлення різноманітних заборон, зобов’язань та дозволів.

3. Метою зонування земель є встановлення допустимих та переважних видів використання територій та окремих земельних ділянок в кожній зоні, виділеній в межах населеного пункту, відповідно до плану зонування. За своєю метою інститут зонування земель відрізняється від інших інститутів земельного права;

4. Норми інституту зонування земель матеріалізуються в різних нормативно-правових актах, які утворюють законодавство у сфері земельної реформи. В перспективі з метою регулювання відносин зонування буде прийнято окремий закон.

Чинним законодавством передбачаються різні види (різновиди) зонування, що мають суттєві відмінності: функціональне, територіально-економічне, будівельне, ландшафтне, агроландшафтне, природно-сільськогосподарське, історико- культурне зонування територій заповідників та куротів, пансіонатів та будинків відпочинку, земельно-оціночне, кадастрове, зонування територій населених пунктів для визначення вартості земельних насаджень тощо. Мета проведення різноманітних зонувань неоднакова, проте їх об’єктом часто постає одна і та сама територія. Щодо зонування територій населених місць в багатьох країнах з ринковою економікою застосовується термін «зонінг», а в літературі можна також зустріти поняття – синоніми: правове зонування, «територіальне зонування», «містобудівне зонування». Для зонування сільськогосподарських земель та інших земель розташованих за межами населених пунктів, більш важливим є термін «районування».

Неабиякої актуальності питання зонування земель набули у зв'язку з внесенням 19.03.2009 р. Народним депутатом України С.М. Терещуком на розгляд Верховної Ради України проект закону України «Про зонування земель». Незважаючи на те, що проект був повернутий суб'єкту ініціативи 19.06.2009 дискусії з цього питання серед науковців, юристів та землевпорядників значно активізувались. До цього проекту були надані об'єктивні зауваження Головного науково-експертного управління Верховної Ради України та фахівців у галузі земельнго права.

Перш за все необхідно визначитись із термінологією, що стосується коректного позначення у законодавстві об’єктів зонування, а саме, що є таким об’єктом –земля («землі») або «територія» та чи мають вони, як правові категорії відмінності?

Як правові категорії поняття: «територія, «земля», «земельна ділянка», «ландшафт» нерівнозначні за змістом, але їх не можна ані ототожнювати, ані протиставляти. Основу будь-якої «території» «чи ландшафт» становить земля та її персоніфікованя частини – «земельні ділянки».

Тому, об'єктом зонування в мехаж населених пунктів слід визнавати їх «територію». Натомість, щодо земель, розташованих за межами населених пунктів (переважно земель сільськогосподарського призначення), об'єктом зонування доречно визначати відповідні «землі». В даному разі саме це поняття дозволяє акцентувати увагу на визначенні «землі» як «грунту», засобу виробництва, основи природних ландшафтів тощо. Суттєвою особливістю «територій населених пунктів», що відрізняє їх правовий режим від земельних територій, розташованих за межами міст, селищ та сіл. є те, що узагальнені відомості про землі (земельні ділянки) в межах населених пунктів та розташовані на них будівлі, споруди, інженерні мережі та іншу інфраструктуру мають заноситись до містобудівного кадастру.

Особливості зонування територій населених пунктів. В межах населених пунктів особливе значення для регулювання використання їх територій має функціональне та правове зонування («зонінг»).

Під функціональним зонуванням зазвичай розуміють диференціацію території міста за характером використання, тобто за типом функціонального призначення. Виділення функціональних зон (підзон) дозволяє створити найкращі умови для основних форм життєдіяльності сільського чи міського населення - праці, побуту, відпочинку, оскільки кожна з них висуває специфічні вимоги до розміщення та організації простору населеного пункту-. Засади функціонального зонування закладаються у генеральних планах населених пунктів та деталізуються в іншій містобудівній документації.

За межами населених пунктів «функціональне зонування» в такому вигляді не здійснюється, оскільки ці території не охоплюються генеральними планами населених пунктів (за виключенням «приміських зон») та іншою достатньо деталізованою містобудівною документацією.

За цих обставин, навідміну від місцевих правил забудови, регіональні правила забудови не містять у своєму складі графічного плану зонування, тобто не є «зонінг-планами».

Слід звернути увагу на те, що в населених пунктах функціональне та правове зонування («зонінг») не одне й те саме. Різниця між ними полягає в тому, що в містобудівній документації, де закладаються основи функціонального зонування, відсутні визначені юридичною мовою регламенти та процедури, спрямовані будь-якому громадянину. В свою чергу «зонінг» обмежуючись створенням єдиної карти зон із затвердженням переліку видів дозволеної забудови кожної з них забезпечує необхідні правові механізми.

На нашу думку, повноцінне запровадження «зонінгу» в населених пунктах України потребує внесення суттєвих змін до діючих законодавчих та підзаконних актів:

• зони та підзони визначені у містобудівній документації та планах зонування, мають бути легально визнані об'єктами землеустрою:

• поділ території населеного пункту на функціональні зони (під зони) має узгоджуватись з виділенням територіальних зон у складі державного земельного кадастру.

Це мало б знайти відображення у Законі України «Про державний земельний кадастр», який поки що не набрав чинності:

• розподіл земель в межах населених пунктів на категорії та поділ цієї ж території на функціональні зони у містобудівній документації має бути приведено у відповідність, тобто відповідати одне одному;

• існуюча система статистичного обліку земель населених пунктів, що не відповідає навіть наявному розподілу земель на категорії, має бути переглянута;

• на зонінгових засадах мають визначатись межі економіко-планувальних зон, у яких диференціюється базова вартість земельних ділянок в межах населеного пункту, та які застосовуються в сфері оцінки земель. На даний час такі «зони» визначаються на різних засадах, що очевидно не є доцільним.

Особливості законодавчого регулювання зонування (районування) земель, розташованих за межами населених пунктів.

Зонування земель, розташованих за межами населених пунктів, регулюється Законом України «Про охорону земель», постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 р. №681 «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного. протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель» та деякими іншими нормативно-правовими актами. Втім, як здається, терміни «районування» та «зонування» не варто було б вживати в законодавчих актах як синоніми. Відповідно до чинного законодавства за результатами робіт з районування (зонування) земель складаються схеми (карти), на яких відображаються дані щодо еколого-економічного, протиерозійного та екологічного стану земель та грунтів. Отже, таке районування (зонування) відрізняється від функціонального зонування територій населених пунктів та власне «зонінгу» як його правової форми.

Важливою особливістю є те, що використання переважної більшості не призначених для забудови земель за межами населених пунктів не підкорене містобудівному плануванню, а тому має здійснюватись на засадах землевпорядного планування.

Зважаючи на наведені важливі обставини, на нашу думку, прийняття єдиного Закону України щодо зонування всіх без винятку земель країни на «узагальнених» засадах є вкрай ускладненим та навряд чи доцільним.

Розроблення на підставі містобудівної документації планів зонування територій у складі місцевих правил забудови, які підлягають громадському обговоренню за чітко виписаною в законі процедурою, спростовує необхідність виготовлення окремих

коштовних проектів землеустрою щодо зонування земель населених пунктів, як то пропонується у Законопроекті № 4238.

«Точкою перетину» зонування територій населених пунктів та зонування інших земель можна вважати планування і зонування «приміських зон» («зон впливу міст», «приміських територій», «зон суміжних інтересів») та територій «міських агломерацій», що має враховувати як перспективні містобудівні потреби, так і вимоги щодо раціонального використання та охорони цінних сільськогосподарських угідь, які переважно складають ці території. Використання таких земельних територій має відбуватись на засадах регіонального планування, в ув'язці до генеральних планів населених пунктів та місцевих планів зонування.

Складнощі у плануванні приміських зон зумовлюються тим. що чинне законодавство, в тому числі земельне, не визначає принципових засад визначення їх просторових меж та правового режиму використання. Приписи нормативних актів у галузі містобудування (ДБН. ВБН та ін.) за цих обставин, практично не можуть бути застосовані.

На нашу думку, лише на таких земельних територіях можна вести мову про доцільність «поєднання» містобудівного та землевпорядного планування, однак ці складні питання потребують системних наукових досліджень.