Заключение

1. В российской научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательная деятельность является лишь частью законотворчества. В целом законотворческая деятельность включает в себя: 1) разработку концепции будущего закона; 2) написание текста проекта закона; 3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.

2. Разработка концепции закона является самым сложным этапом законотворчества. Правильное понимание сущности концепции закона способствует надлежащей ее разработке.

Под концепцией закона следует понимать воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.).

К структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести: 1) наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования; 2) указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам; 3) преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, вида и структуры будущего закона; 4) содержательную часть концепции, в которой излагаются цели закона и способы их достижения.

Наряду с концепцией закона можно говорить о концептуальных положениях закона и, следовательно, о существовании концепции статьи закона и концепции отдельной нормы закона. Потому что сам закон, как было показано на примере назначения дня выборов в Государственную Думу, может состоять из одной статьи, в которой может содержаться лишь одна норма.

3. Качество будущего закона зависит от многих факторов, но, прежде всего, от его концепции. Для обеспечения высокого качества концепции будущего закона и, соответственно, качества самого этого закона при разработке концепции закона необходимо использовать специальные, научно обоснованные и проверенные на практике правила.

В то же время соблюдение правил разработки концепции закона невозможно без наличия специальных лиц (органов), уполномоченных проводить экспертизу концепции законопроекта (концептуальную экспертизу законопроекта). Ведь не все субъекты права законодательной инициативы имеют достаточно сил и средств, а иногда и желания, самостоятельно досконально прорабатывать концепции своих законов. Эту функцию могло бы взять на себя одно из подразделений Аппарата Государственной Думы, в которой в настоящее время, в соответствии с ее Регламентом, проводятся правовая, лингвистическая и юридико-техническая экспертизы законопроектов.

Недавно созданная Общественная палата Российской Федерации, наряду с проведением концептуальной экспертизы законопроектов, могла бы осуществлять выявление общественных проблем, требующих принятия соответствующих законов, а также анализировать результаты действия принятых законов в целях их корректировки.

4. Написание теста закона, как особый профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии со специальными правилами. Несоблюдение этих правил может повлечь неправильное изложение в законе замысла законодателя (концепции закона), равно как и неправильное понимания этого замысла исполнителями закона. В частности: допущенные в тексте закона неясность, нелаконичность, нелогичность или нелогичная последовательность изложения – затрудняют понимание замысла (концепции) законодателя; двусмысленность или неунифицированность терминов – порождает разное толкование замысла (концепции) законодателя; противоречивость – приводит к правовой коллизии (что никак не может быть целью концепции закона); наличие ненормативного материала, дублирующих норм или нормативного материала, не соответствующего предмету закона – «размывает» замысел законодателя.

Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что техника написания текстов федеральных законов требует совершенствования. Научно обоснованные и проверенные на практике правила написания текста закона должны быть сформулированы, по меньшей мере, в методических рекомендациях, которые должны использоваться законодателями и другими участниками законотворчества в их деятельности.

5. Законодательный процесс, обеспечивая принятие законопроектов в качестве законов, оказывает значительное влияние на качество будущих законов, в том числе на совершенство их концепций. Законодательные процедуры и отдельные элементы законодательного процесса следует рассматривать как выработанные теорией и практикой, закрепленные в соответствующих регламентирующих документах специальные законодательные приемы, направленные на обеспечение высокого качества принимаемых законов и потому требующие не только неуклонного соблюдения, но и совершенствования. Данное направление научной работы представляется перспективным.

Реализация предложенных в настоящей диссертации мер могла бы способствовать повышению эффективности законотворчества в Российской Федерации.

Список использованных нормативных источников и литературы