42. Административная юстиция в странах англосаксонской системы права.

Рассмотрим теперь вопросы, организации административной юстиции в англосаксонских странах, где действует система общего права.

В Великобритании неправомерные действия административных органов могут быть обжалованы в обычный суд. Такой подход основан на доктрине: "независимая судебная власть является лучшей защитой против всякого злоупотребления властью". Наряду с общими судами подобные дела могут рассматривать специальные органы административной юстиции - административные трибуналы, которые стали создаваться с начала XX в. в различных отраслях государственного управления. Однако лишь в конце 60-х годов их деятельность получила оформление.

Законом 1971г. "О трибуналах и расследованиях" сформулированы общие принципы организации и деятельности органов административной юстиции, разнообразие которых в Великобритании велико (их в стране более 2 тыс.). Трибуналы - это специфически британское явление. Они занимают промежуточное положение между администрацией и общими судами. Задача трибунала - установление наличия у конкретного лица права на пособие или услугу, предусмотренного конкретным законом. Действующие административные трибуналы по компетенции могут быть объединены в две группы: трибуналы в области социального управления и в сфере управления экономикой. Создаются они, как правило, актом парламента, который определяет их структуру, порядок формирования и деятельности. В отдельных случаях полномочия на создание трибунала могут делегироваться министру. Число видов трибуналов продолжает увеличиваться, поскольку англичане предпочитают создавать новые трибуналы вместо того, чтобы реорганизовать старые. Иллюстрируя эту ситуацию, Г.И. Никеров приводит пример : трибуналов так много, что бывает трудно разобраться, в какой из них следует обратиться - в трибунал по квартплате, учрежденный в 1946 г., или в комитет по оценке квартплаты, созданный 1965 г.

Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре между частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени учреждения как это бывает в США. Поэтому трибуналы полностью независимы от администрации, комплектуются, как правило, не из числа гос. служащих, хотя бывают и исключения. Процедура в британских трибуналах менее формальна и расходы сторон менее значительны чем в административных учреждениях США. Протокол, как правило, не ведется, жесткие правила отбора доказательств не применяются, участие адвокатов не обязательно, интересы сторон часто защищают представители профсоюзов, дела нередко рассматриваются даже в отсутствии сторон. Главные процедурные правила для трибуналов установлены Законом о трибуналах и расследованиях. Они предусматривают открытые заседания, участие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами.

Окончательное решение по постановлением административных трибуналов в случае апелляции выносит общий суд. При этом вопросами права считается не только правильность применения правовой нормы, но и обоснованность решения фактами по делу. Если у суда возникают сомнения в обоснованности постановления трибунала, то он опираясь на принципы общего права и естественного правосудия, находит основание для принятия жалобы к своему производству. С этой точки зрения административная юстиция выступает как элемент общей судебной системы.

Суд Великобритании не только пересматривает решение трибунала. В его функции входит и масштабный контроль над администрацией. Любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британский судебный контроль над администрацией базируется на принципе ultra vires, в соответствии с которым суд принимает жалобу, когда администрация превышает полномочия, предусмотренные законом. По мнению адвоката Королевского советника Р. Гордона, судебный контроль - это средство, с помощью которого английский Высокий суд проверяет правильность принятых решений в нижестоящих судах, арбитражных учреждениях и иных государственных органах. В его рамках по-прежнему действуют прерогативные приказы (цертиорари, прохибишн, т.е. приказ суда, запрещающий администрации продолжать её действия с превышением власти и другие). Однако наряду с ними действуют традиционные средства судебной защиты, судебный запрет и разъяснение норм и права, подлежащих применению по делу. Иными словами, сегодня существует единая система публичного права с единым сводом процессуальных норм. Сущность судебного контроля характеризуется так:

Суд вмешивается каждый раз, когда какой-либо государственный орган совершает незаконное, неразумное или несправедливое деяние. Эти понятия не являются строго определенными, и их расширительное толкование в делах, по которым уже вынесено решение, в немалой степени способствует повышению роли судебного контроля в правовой защите граждан.

Судебный контроль - это не апелляция на вынесенное решение, а пересмотр способа, которым решение было принято. Суд рассматривает не только вопрос о правильности процесса принятия решений, но и вопрос о правильности самого решения.

Наблюдаемая функция судебного контроля отражает принцип господства права. Обычно государственный орган наделяется полномочиями специально принятым парламентским актом. Судьи контролируют законность осуществления органом полномочий, предоставленных ему законом. Их самих этот закон не наделяет никакими полномочиями. Они, руководствуясь здравым смыслом, не осуществляют конкретных полномочий этого государственного органа. Судьи лишь рассматривают способ осуществления полномочий в соответствии с законом, а не существо вынесенного решения.

При рассмотрении дел в судах, суд основывается на принципах естественного правосудия. Основополагающим является правило справедливой процедуры - основы принципа естественного правосудия. Уже около двух веков британские суды придерживаются в своей работе двух основных правил справедливой процедуры : никто не может быть судьей в собственном деле и никто не может быть осужден, будучи невыслушанным. Эти правила распространяются и на административное судопроизводство.

Весьма сходна система административной юстиции в США, где все органы исполнительной власти правомочны в той или иной степени рассматривать и разрешать споры, связанные с их деятельностью. Порядок рассмотрения этих споров определен Законом об административной процедуре 1946 г. В нем предусмотрены организационные формы отправления административной юстиции в США: специализированные подразделения органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, советы, коллегии и т.д.); специальные органы, создаваемые законодателем (Федеральная торговая комиссия, Комиссия по безопасности потребительских продуктов. Агентство по защите окружающей среды). Однако окончательной инстанцией по делам, рассматриваемым этими учреждениями, являются общие федеральные суды.

Административная юстиция в Канаде, сформированная под влиянием британской и американской систем, сочетает присущие им моменты. Ее административные трибуналы входят в единую судебную систему и действуют под контролем судов общей юрисдикции.

В Великобритании административные трибуналы по способу формирования делятся на две категории: трибуналы, председателями и членами которых являются, как правило, юристы, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, председателями и членами которых являются лица, назначаемые соответствующим министром.

В США порядок формирования органов административной юстиции зависит от их уровня и характера деятельности. Члены федеральных органов назначаются Президентом с согласия Сената. Там, где функции административной юстиции осуществляют особые структурные подразделения либо должностные лица органов исполнительной власти, они назначаются приказами руководителей министерств и ведомств. Выбор кандидатов на большую часть постов административных судей ограничен списком, который утверждается Управлением кадровой службы. Согласно требованиям этой службы, административные судьи должны иметь высшее юридическое образование, определенный стаж работы и лицензию на занятие юридической практикой. Административные судьи входят в состав государственной службы и на них распространяются положения, касающиеся чиновничьего корпуса. Говорить о независимости административных судей в подобной ситуации довольно сложно.

В США акты учреждающих органов определяют юрисдикцию органов административной юстиции. В Великобритании единой процедуры слушания дел по жалобам в административных трибуналах не существует, а необходимые правила издаются соответствующими министрами на основе предоставленных им полномочий. В целом же рассмотрение административных споров происходит, как уже отмечалось, на основе судебных принципов судопроизводства (гласность, состязательность и т.д.).

Примечательно, что многие дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, связаны или касаются актов и действий федеральной администрации, ее конфликтов с властями штатов. Их рассмотрение при этом происходит в том же порядке, что и защита индивидуальных прав граждан.

Как уже отмечалось, для США характерно наделение административных учреждений судебными полномочиями. Это было сделано в нарушение положений Конституции, т.к. она исключает возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение иным органом нежели судом. Однако в связи с расширением круга узкопрофильных дел, например, дел о налогах, стал вопрос либо о расширении судебных органов либо о передаче ряда полномочий судебных органов органам административным. Предпочтение было отдано второму варианту и административная юстиция США представляет собой прежде всего квазисудебную деятельность. Под квазисудебной деятельностью следует понимать рассмотрение учреждением спорных административных дел. Органы, осуществляющие административную квазисудебную деятельность в США можно подразделить на две группы. К первой относятся те органы, для которых рассмотрение административных споров не является единственной функцией. Многие авторы справедливо отмечают, что их деятельность не есть административная юстиция в чистом виде. В таких учреждениях сформировалась особая система органов, разрешающих спор. Ключевое место среди них занимают административные судьи и апелляционный совет. Решение последнего может быть обжаловано только в суд. Ко второй группе органов относятся органы, для которых рассмотрение споров - единственная функция. Учреждения такого рода являются специализированными квазисудебными органами. Среди них выделяют ряд крупных административных трибуналов, которые по степени своей автономности и стилю деятельности близки к административным судам. Примером их является налоговый и претензионный суды.

Рассмотрение административных дел любым квазисудебным учреждением осуществляется с учетом требований надлежащей правовой процедуры. Надлежащая правовая процедура включает в себя во-первых, право сторон на оповещение о предмете спора и претензиях по делу; во-вторых, право сторон на представление доказательств; в-третьих, право на опровержение доказательств путем проведения перекрестных допросов; в-четвертых, право на участие адвоката в рассмотрении дела; в-пятых, решение по делу должно основываться только на доказательствах, включенных в протокол; в-шестых, лицу должна быть предоставлена возможность получать копии протокола, в котором подробно излагались бы обстоятельства дела. Нетрудно заметить, что слушание дела в этих органах во многом сходно с судебным заседанием со всеми требованиями относительно доказательств, судебных действий, ведения протокола и т.д.

Законодательство США гарантирует лицам, не согласным с решением учреждения по индивидуальному делу право обжаловать это решение в специальное апелляционное управление внутри учреждения, а затем в суд. Конституцией США именно на общие суды возложена обязанность разрешать административно-правовые споры. Данное положение послужило основанием для осуществления контроля суда над администрацией подобно тому как это происходит в Великобритании. Судебный контроль над администрацией США подразделяется на статутный и нестатутный. Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Так, закон может прямо предусмотреть возможность обжалования в суд неправомерного действия или бездействия администрации. К нестатутным формам судебного контроля относятся прерогативные приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских "судов справедливости". На федеральном уровне к прерогативным приказам относятся Хабеас Корпус Акт ( приказ об освобождении из под стражи незаконного задерживаемого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему другое лицо); мандамус (приказ суда, обязывающий учреждение прекратить бездействие), инджанкшн (запрет суда учреждению совершать действие, которое оно не может совершать), декларативное суждение ( мнение суда по юридическому вопросу относительно прав и обязанностей сторон). Именно прерогативные приказы дают основание суду, в случае обращения к нему, предъявить определенные требования к администрации.

Федеральный Закон об адм. процедуре уполномочил суд при рассмотрении административных дел проверять как формальную сторону дела ( нарушение правовых процедур), так и существенную сторону (нарушение материального права).

Проиллюстрировав на примере Великобритании и США англо-американскую модель административной юстиции, можно сделать вывод, что она действует на стыке исполнительной и судебной власти, причем квазисудебная деятельность учреждений сочетается с весьма широкими полномочиями общих судов по рассмотрению административных споров.

70