Введение

Контрольная функция является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость государственного контроля убедительно доказана развитием всех типов и форм государств. Для этого процесса характерна прямая зависимость стабильности государственной власти от эффективности государственного контроля.

Первая попытка произвести унификацию порядка проведения государственного контроля (надзора) была предпринята в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Данным Федеральным законом впервые были определены порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите этих прав и законных интересов, обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий, связанных с контролем (надзором).

Революционная смелость этого нормативного правового акта заключалась в том, что проверяемое юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) признавалось добросовестным субъектом предпринимательской деятельности, то есть устанавливался принцип добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Между тем, мониторинг применения данного Федерального закона показывает, что проблемы, с которыми сталкивались субъекты предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора), были нивелированы ограниченным предметом правового регулирования (закон имел чрезвычайно ограниченную сферу применения). Это, в свою очередь, оказывало влияние на судебную практику: суды довольно часто отказывали в удовлетворении требований субъектов предпринимательской деятельности по причине невозможности применения Федерального закона в отношении проверок, проводимых контролирующими органами. Кроме того, к числу нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности относились нарушение сроков проведения мероприятий по контролю, наличие избыточной системы требований, воспринимающейся как непрозрачная и противоречивая.

На сокращение избыточных административных ограничений предпринимательской деятельности был направлен ряд нормативных правовых актов, посвященных регламентации стратегических направлений проводимых в Российской Федерации реформ. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789 была утверждена концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах. В разделе III Концепции изложена система мероприятий, предусматривающая, в частности, совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» к неотложным мерам по ликвидации административных ограничений были отнесены:

1) усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

2) проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

3) проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ.

Реализацией данных положений стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный Федеральный закон устанавливает общий унифицированный порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» существенно изменена идеология проведения внепланового государственного контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности. Установлено, что внеплановый контроль (надзор) хозяйствующих субъектов проводится только в определенных законом случаях. Введен запрет на проведение дублирующего контроля разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же объекта, а также регламентированы процедуры проведения проверок (сроки их проведения, порядок оформления результатов, а также последовательные действия должностных лиц контрольно-надзорных органов). Помимо этого, введены новые важные гарантии государственной защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

1) предусмотрен перечень грубых нарушений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», являющихся основанием для признания результатов проверки недействительной;

2) установлена недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности.

При этом следует понимать, что соблюдение правопорядка в области предпринимательской деятельности не может быть обеспечено только контрольно-надзорными средствами, а должно быть следствием комплекса мер межотраслевого правового характера. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам государственного контроля (надзора)» были внесены существенные изменения в законодательство о контрольно-надзорной деятельности, заключающиеся не только в приведении в соответствие достаточно большого по количеству федеральных законов законодательства о контрольно-надзорной деятельности, но и в построении единой системы взаимосвязей (соотношения) основного (базового) Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам государственного контроля (надзора)» и соответствующих положений, содержащихся в федеральных законах об отдельных видах контрольно-надзорной деятельности.

Такое масштабное по своему объему и значению изменение регулятивного законодательства о контрольно-надзорной деятельности не могло не оказать своего влияния на законодательство об административной ответственности. Это влияние было прямым: ст. 43 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам государственного контроля (надзора)» были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, - и косвенным, поскольку полномочия по осуществлению контрольно-надзорной деятельности используются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях для определения подведомственности дел об административных правонарушениях. За время с момента вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам государственного контроля (надзора)» в гл. 23 и ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие подведомственность дел об административных правонарушениях, вносились лишь фрагментарные изменения (в частности, Федеральный закон от 3 мая 2012 г. № 44-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях аккумулирует законодательство об административных правонарушениях в гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности». В настоящее время глава 14 состоит из 55 статей, содержащих 138 составов административных правонарушений. Бессистемное изменение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оказало значительное влияние на действующее состояние этого структурного элемента Кодекса:

1) непосредственные объекты многих составов административных правонарушений не соответствуют родовому объекту – предпринимательская деятельность;

2) наличие дублирующих друг друга составов административных правонарушений, что приводит к различным квалификациям тождественных по объективной стороне деяний;

3) диспозиции большинства статей являются бланкетными, что не обеспечивает должный уровень ясности и определенности при их применении;

4) санкции за менее общественно-опасные административные правонарушения значительно выше, чем за менее общественно-опасные административные правонарушения;

5) санкции устанавливаются в абсолютно-определенном размере, что противоречит позиции Конституционного Суда РФ;

6) минимальные размеры санкций в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, как правило, неоправданно высокие.

Наличие подобных показателей говорит о необходимости совершенствования законодательства об административной ответственности в области предпринимательской деятельности.