1.2. Деловая карьера государственного и муниципального служащего как объект управления

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных, социальных, профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, комплексный правовой и социальный институт, функционирующий посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей. В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена Закону о государственной гражданской службе РФ. В соответствии с этим Законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской Федерации к государственной службе. Можно выявить особенности государственной службы в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Анализ Закона о государственной гражданской службе РФ показывает, что все принципы функционирования государственной службы базируются на трех основных: законности, демократизме, профессионализме, что характерно для систем государственной службы всех демократических государств. Организация и реальный процесс управления в современных государствах - многогранные и сложные явления общественной жизни, которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение столетий бюрократы играли важнейшую роль в процессе принятия политических решений, а 4:правители. решали проблему эффективного контроля деятельности государственных служащих. С увеличением влияния государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую сферу. В настоящее время во всех развитых демократиях роль государственной службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она усиливалась централизованным партийным контролем во всех сферах общественной и частной жизни: Государственная служба - общественный институт, реализующий функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии соответственно менялись в течение ее существования в зависимости от функций и задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного конкретного гражданина, должны решаться соответствующими общественными (государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций государственных служащих, занятых в этих органах, а также опасности и негативные явления, связанные с избыточным объемом данных функций. Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо внести ясность в понятийный аппарат. Понятие государственной должности может быть определено по нескольким параметрам . Государственно - служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственных органов (организаций), предоставляемой лицу (государственному служащему) в целях ее практического осуществления.'. Это определение, заимствованное из советских времен, фактически включено и в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. Н9-ФЗ . Об основах государственной службы. (далее - Закон об основах государственной службы): "Государственная должность - должность в федеральных органах власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ Однако к понятию "должность" можно подходить с различных точек зрения: правового статуса (закрепляется законодательством), абстрактно-функциональной (определяется реестром должностей данной категории), конкретно-функциональной (фиксируется в штатном расписании данного органа и должностной инструкции, в описании рабочего места вне системы государственной службы). В рамках сложившейся исторически правовой базы статус, например, немецкого чиновника определен через: необходимые условия для допуска на государственную службу (общие - гражданство, состояние здоровья, возраст; особые - наличие необходимой профессиональной подготовки и квалификации); обязанности чиновника; права чиновника, вытекающие из обязанности государства по попечению о чиновниках, сформулированной как принцип полного государственного обеспечения. С понятием .государственная должность. непосредственно связано и понятие .государственный служащий . Таковым по Закону об основах государственной службы является гражданин, замещающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе и за соответствующую плату. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации были разработаны Г.В. Атаманчуком в 1992 г. В предложенном им варианте концепции обоснованные базовые понятия государственной службы таковы: государственная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов; государственная должность - должность в федеральных органах власти, органах власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием за исполнение этих обязанностей; государственный служащий - гражданин Российской Федерации, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе постоянно и за оплату. Исходя из этих базовых понятий, можно дать определения: государство· - это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней. Российская Федерация является демократическим, федеральным, правовым, социальным, светским, с республиканской формой правления государством (ст. 1.1,7.1, 14.1 Конституции РФ); государственный орган - это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой между политикой и законодательством. Развитие теории государственного управления в Российской Федерации привело к серьезным изменениям сущности формулировок. Интересно сравнить эти же формулировки у Г.В. Атаманчука через 23 года: государственная служба - практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе; государственная должность - постоянное юридическое установление в государственном органе, характеризующее объем, содержание и ресурсы деятельности по реализации компетенции последнего; государственный служащий - гражданин, занимающий административную государственную должность на профессиональной основе (постоянно и за оплату);государство - публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества; государственный орган - единичная структура власти, формально созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Это яркий наглядный пример того, что российская наука не стоит на месте, постоянно совершенствуя и уточняя базовые понятия государственного управления.

Очевидно, что человек в системе управления и структуре административных учреждений - один из важнейших факторов производственного процесса. Человеческий фактор определяет качество всех производимых в системе государственного управления и ее структурных элементах материальных и нематериальных услуг. С другой стороны, определение человека как одного из факторов процесса управленческой деятельности подчеркивает ведущую роль самого человека, его эффективной деятельности в процессе управления. В центре рассмотрения проблемы, таким образом, конкретный человек, а не абстрактный процесс трудовой деятельности. Вся деятельность людей, участвующих в функционировании общественного (публичного) сектора, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую они вступают с системой в правовые отношения, т.е. на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Эту службу традиционно именуют в России государственной (когда-то она именовалась "государевой"). Понятие "гoсударственная (публичная) служба" является общим для определения всех служебных отношений с корпорациями, учреждениями и фондами публичного права. При этом сами служебные отношения в рамках государственной службы могут иметь как публично-правовую, так и частноправовую природу. К категории государственных служащих в Российской Федерации отнесен только узкий круг государственных чиновников, занимающих государственные должности в органах управления федерального уровня и субъектов РФ. Подобное понимание государственной службы в значительной степени сближает ее с административной службой, т.е. деятельностью в рамках бюрократических структур аппарата государственного управления. Подобное разделение всей публичной службы на различные категории характерно не только для России. Например, элементы организационной структуры британской системы государственного управления не обеспечиваются персоналом в рамках единой государственной (публичной) службы. Понятие "государственная (публичная) служба" почти не употребляется, говорят скорее о "гражданской", "муниципальной" службе. Причиной является то, что персонал в системе государственного управления не составляет единой группы, а разделяется на ряд категорий, которые относительно легко дифференцировать в соответствии с особенностями той части государственного механизма, в которой они заняты. У каждой категории органов управления собственные методы подбора и отбора кадров, их обучения, отнесения служащих к различным категориям, дисциплинарные стандарты, система оплаты, пенсионное обеспечение, а также, если говорить о более общих моментах, собственное определение роли, компетенции и значимости каждого постоянного работника. Видно, что понятие "государственная служба" может включать всю совокупность персонала, находящегося на службе общества для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления и обществом. Однако правомочна и другая трактовка - как особого типа трудовой деятельности по выполнению функций и властных полномочий в органах государственной власти и административного управления. При этом государственная служба функционирует в рамках особых правовых взаимоотношений работника с государственным (публичным) сектором как работодателем. Последний аспект отделяет данную категорию работников как от категории предпринимателей, имеющих собственное дело, так и от категории наемных работников частного сектора. Характер функций, выполняемых различными категориями служащих, и особенности правового регулирования их деятельности определяют в решающей степени параметры данной системы, ее структуру и особенности функционирования. В связи с этим в большинстве стран существуют специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все названные аспекты. Формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов: назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств; совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих. Приоритетными направлениями формирования кадрового состава гражданской службы являются: профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с про граммами профессионального развития; содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе; ротация гражданских служащих; формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование; оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена; применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с Законом о государственной гражданской службе РФ. Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, которые осуществляются в течение всего периода прохождения им гражданской службы. Основания для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются: назначение на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации. Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Стажировка гражданского служащего осуществляется непосредственно в государственных органах и иных организациях. Ежегодно формируется государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих. Размещение указанного государственного заказа осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации, а также с учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах. Кадровый резерв на гражданской службе формируется для замещения вакантной должности гражданской службы: в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; назначение на которую и освобождение от нее гражданского служащего осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ. Федеральный государственный орган по управлению государственной службой формирует Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации на основе федерального кадрового .резерва, кадровых резервов субъектов РФ, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.

Одновременно с деятельностью федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ одной из форм государственного управления, к примеру - в социальной сфере, является и такая организация деятельности, как государственное учреждение. К такой организационно-правовой форме относятся Внебюджетные фонды Российской Федерации: Пенсионный фонд России, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования. Остановимся на одном из них. Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России. Пенсионный фонд Российской Федерации (России) (далее - ПФР) образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Действует на основании Положения «О Пенсионном фонде России)» (в ред. Указа Президента РФ от 24.12.1993 N 2288;Федерального закона от 05.05.1997 N 77-ФЗ)  ПФР является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.

В структуре Пенсионного фонда - 8 Управлений в федеральных округах Российской Федерации, 83 Отделения Пенсионного фонда в субъектах РФ, а также ОПФР в г. Байконур (Казахстан), а также почти 2 500 территориальных управлений во всех регионах страны. В системе ПФР трудится более 130 000 специалистов.

ПФР осуществляет ряд социально значимых функций: установление и выплата страховых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), накопительной пенсии, пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальных пенсий, пенсии госслужащих; выдача государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал; назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, Героям Российской Федерации и др.; администрирование страховых взносов на обязательное пенсионное и медицинское страхование; назначение и реализация федеральной социальной доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера в регионе; ведение системы персонифицированного учета прав участников системы обязательного пенсионного страхования; формирование, инвестирование и выплата средств пенсионных накоплений; адресная помощь пенсионерам и софинансирование социальных программ субъектов РФ; реализация Программы государственного софинансирования пенсии; реализация международных соглашений.