88. Основные концепции бюрократии

веберовская, марксисткая, «имперская», современная

учебник Оболонского «Государственная служба»

К указанным 4 типам можно свести многообразие трактовок бюрократии. Из них первые два достаточно разработаны, а вторые два типа носят более условный характер.

Тип 1. Бюрократия по Веберу. Разработана последним в начале 20 в. в качестве альтернативы патриархальной (по Веберу – патримониальной) организации. Патримониальная организация – тип «политического господства, характеризуемый неразделенностью публично-политической и частной экономической сфер, в результате чего обладатели властных полномочий используют их в личных и (или) групповых интересах, связанных с их частной собственностью. Тем самым они как бы приватизируют в свою пользу различные общественные функции и государственные институты». То есть решение конкретных вопросов зависело от обладания деньгами, связями, статусом.

Альтернатива предполагала непредвзятость исполнения, ведение дел в соответствии с установленными процедурами, единый порядок для всех. Это, собственно, и было сформулировано Вебером в его концепции рациональной бюрократии. Основные характеристики:

- четкое определение и разграничение компетенции, фиксируемое нормативно;

- иерархическая система организации, основанная на должностной субординации;

- деятельность осуществляется в форме письменных документов, подлежащих дальнейшему хранению;

- должностные лица компетентны (как в сфере своих непосредственных должностных обязанностей, так и в сфере администрирования в целом – в сфере норм, правил, процедур бюрократической организации).

К этому я могу еще добавить (Макс Вебер. Бюрократия. Классики теории государственного управления: американская школа, стр. 56-63):

- частная жизнь сотрудника и его служебная деятельность строго разграничены;

- работа в бюро является основным видом деятельности служащего и требует полной самоотдачи.

Это идеальный тип, основа которого – рациональность и обезличенность.

В конце 19 в. этот же подход развивал Вудро Вильсон. Его основные посылки: наличие единого управляющего центра в качестве необходимого условия эффективности и ответственности, структурное сходство современных (на тот момент времени) правительств, отделение управления (администрирования) от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия.

А Оболонский, в свою очередь, (дабы не остаться в стороне от исторического процесса) выделяет основные идеологические постулаты в количестве трех штук:

- бюрократия одинаково эффективно служит любому «политическому» хозяину, оставаясь при этом в стороне от политики;

- наилучшая из возможных форм организации;

- самое значимое ее достоинство – это независимость принимаемых решений от «человеческого фактора».

Со вторым выделенным постулатом, на мой взгляд, следует обращаться очень осторожно, потому как в других источниках указывается, что Вебер, рассматривая идеальный тип бюрократии, не рассматривал бюрократию в качестве решения, лишенного недостатков вообще (Оболонский этого не указывает). Так, он выделял следующие две «зоны риска»:

- распространение бюрократического образа мышления и поведения повсеместно в обществе, «осреднение» человека, сведение его мировосприятия к мировосприятию крошечного винтика в механизме государственной машины;

- сосредоточение в руках бюрократии значительного властного ресурса, который может быть использован «не по назначению».

То есть в целом речь идет о лучшем из возможных, но не лишенном недостатков варианте. Важно, что только рациональный тип легитимного господства (формой осуществления которого и является бюрократия) позволял обеспечить преемственность, безличность и нейтральность, которые не обеспечиваются управлением на основе харизматического или традиционного господства, но в которых к середине 19 века назрела острая необходимость. Бюрократия – это, прежде всего, профессиональное управление, поскольку «бюрократическое правление означает господство на основе знания – в этом и заключается его специфически рациональная основа». В идеальном своем виде бюрократия означает равное отношение служащих системы ко всем лицам, с которыми она взаимодействует, вне зависимости от их социального статуса или материального положения, это беспристрастность, ориентация на эффективное осуществление деятельности, стабильность и предсказуемость.

Тип 2. Бюрократия по Марксу. Бюрократия в марксовом описании – полное зло. Его критика бюрократии выражается в том числе в следующих моментах:

- подмена общественного интереса частным интересом («присвоение государства»);

- принципиальная неспособность бюрократии решать подлинные проблемы (не знаю, что здесь имеется в виду);

- отсутствие у бюрократии государственного разума (тоже непонятно, но в лекции Оболонского было сказано следующее: «Государственный разум всегда необъективен, так как чиновник отождествляет вопрос о правдивости какого-либо положения со своей позицией, статусом»);

- предвзятость, произвол (вероятно, сюда же следует отнести лекционное «бюрократическое государство скрывает беззаконие так, что его не видно»);

- корпоративность;

- карьеризм как образ жизни;

- притязание на монопольную компетентность (лекция: это форма бюрократической деформации сознания);

- формализм;

- (из лекции) склонность к секретности, закрытости («тайна государственной машины»).

«В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов».

Оболонский также отмечает, что в ранних работах Маркса целью революции должно было быть разрушение бюрократической структуры, но впоследствии он признавал необходимость сохранения чиновничьего аппарата на переходный к социализму период, лишь сократив его и удешевив.

От себя могу добавить следующее. Подход Вебера к бюрократии, по сути, – научный подход, анализ, попытка выделить существенное и избавиться от несущественного, сконструировать идеальный тип. Указывается, что Вебер выступил в качестве представителя социологического подхода к анализу бюрократии. Карл Маркс рассматривает бюрократию в русле политического подхода – как субъект политики. Маркс тщательно описывает недостатки государственной бюрократии, клеймит их позором, говорит «бюрократия – это зло», но скорее описывает феномен, нежели анализирует его.

Тип 3. «Имперская» модель. Представлена азиатскими империями (отсюда названия «азиатская» и «восточная»), классическая форма – китайская бюрократия с истоками в конфуцианстве и легизме.

В древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император был единственным собственником. Согласно конфуцианской традиции, подданные образовывали одну большую семью, главой которой был император. Чиновники выступали управителями императорской собственности. При этом царствует культ старшинства, традиции признаются в качестве основы существования государства, а закон трактуется в качестве совокупности приказов, действующих сверху вниз (это из лекций).

Существовала система экзаменов на занятие должности чиновника, которая «имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору». Сдача экзамена не гарантировала получения должности. На занятие должности существовала очередь, сократить «ожидание» можно было при помощи взятки.

Для предотвращения формирования бюрократической корпорации проводилась «изощренная кадровая политика», основанная на принципе атомизации бюрократии. Ее механизмы:

- отсутствие узкой специализации и, как следствие, взаимозаменяемость чиновников;

- наличие избыточного числа кандидатов на должности;

- ограниченность перспектив служебной карьеры;

- личная зависимость чиновников от императора;

- меры против формирования неформальных связей (например, запрет на дружбу, запрет на брак с женщинами из числа местных жителей);

- небольшое жалование (чиновник «выжимал» все возможное из местного населения и, как следствие, был нарушителем закона);

- отсутствие гарантий от увольнения, понижения в должности и т.п.;

- постоянный контроль (сеть секретной полиции).

Это служба была службой императору и не являлась в этом смысле публичной. Хотя некоторые атрибуты делают ее похожей на бюрократию (экзамены), это не рациональная бюрократия (по Оболонскому). Чиновник был незащищен, лишен стабильности и представлял собой винтик машины на службе императора.

Тип 4. Модель современная. С течением времени веберовская модель бюрократии стала устаревать, не справляться с теми вызовами, которые стала «бросать» ей среда. Как следствие, возникают «модернизационные версии» бюрократии, не образующие устоявшейся школы, но объединяемые «под шапкой» поствеберизма. Речь, собственно говоря, идет о NewPublicManagement.

Основная тенденция: гражданин рассматривается не в качестве просителя, но в качестве клиента государственных структур, потребителя государственных услуг. Происходит изменение общественных ожиданий в отношении государства. NPM берет начало от незабвенных работ Нисканена (1970-е).

К чертам NPM можно отнести:

- наличие плоских (горизонтальных) связей между государственными служащими (как в одном государственном органе, так и между разными государственными органами);

- предоставление государственным служащим возможности проявления инициативы на рабочем месте;

- упор не на процедуры, а на результат;

- клиентоориентированность;

- открытость и прозрачность деятельности государственных органов;

- гибкие и привлекательные формы оплаты труда на основе оценки эффективности и результативности.

Риски: девальвация государственной службы как института общественного служения, усмотренческое распоряжение дискреционными полномочиями, полное размывание корпорации государственных служащих. С ростом таких рисков возрастает интерес к этике государственной службы.

Основные направления пересмотра основных принципов государственной службы:

- анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ее корпоративных интересов;

- поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

- уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие «плоских структур» и т.п.;

- децентрализация, сокращение администрации;

- менеджериализация и маркетизация государственной службы;

- открытость и «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;

- значительное повышение внимания к морально-этическим аспектам государственной службы.

ДРУГОЙ ВАРИАНТ:

На практике зачастую смешивают три семантически близкие, но разные понятия:

1. универсальные бюрократические принципы организации управления

2. бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной

3. бюрократизм как присущую государственным управленцам социальную болезнь

Понятие бюрократии

Наука о бюрократии является одним из центральных разделов политологии. Кроме того, она является предметом изучения юридической и многих других социальных наук.

В литературе встречаются три основные концепции бюрократии:

1. рациональная бюрократия М. Вебера – В. Вильсона

2. бюрократия К. Маркса

3. имперская бюрократия («азиатская»)

4. современная бюрократия

Кратко остановимся на каждой из них.

Концепция рациональной бюрократии М.Вебера – В.Вильсона

Рациональная бюрократия пришла на смену патриархальной (по Веберу - патримониальной) организации.

Под патримониальной организацией М. Вебер понимал определенный тип политического господства, характеризуемый неразделенностью публично-политической и частной экономической сфер, в результате чего обладатели властных полномочий использовали их в личных и (или) групповых интересах, связанных с их частной собственностью. То есть этим они как бы приватизировали в свою пользу различные общественные функции и государственные институты.

Очевидно, что такая организация была крайне неэффективной. В обществе назрела необходимость в изменении существующей системы: главным образом, - в снижении воздействия субъективных человеческих влияний на процесс принятия решений.

Как отмечал сам М. Вебер, повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Возникновение бюрократической организации является таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

К основным характеристикам бюрократии по М. Веберу («TheoryofSocialandEconomicalOrganization») относятся:

1. Компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2. Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3. Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, отдание приказов) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4. Все должностные лица являются хорошими специалистами в области администрирования, т.е. компетентны не только в сфере профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера и т.д.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Бюрократия по М. Веберу – организация с пирамидальной структурой власти, использующая силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру. Именно за счет такой структуры М. Вебер считал бюрократию наиболее рациональным институциональным устройством для решения сложных задач управления в современном обществе, которое гарантирует защиту от произвола конкретных исполнителей.

Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность – всё это, по мнению М. Вебера, достигает наивысшего развития в бюрократической организации.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в своем труде «StudyofAdministration» в конце XIX века В.Вильсон. Он указывал на:

1. наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимой предпосылки ее эффективности и ответственности;

2. отделение государственного управления от политики;

3. профессионализм государственных служащих;

4. организационную иерархию как условие финансовой и административной эффективности;

5. наличие хорошей администрации как на необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Таким образом, бюрократия в понимании М. Вебера и В. Вильсона представляется как наилучшая из всех возможных форм организации, учитывая соблюдение указанных выше принципов.

Концепция бюрократии К. Маркса

К. Марксу был присущ принципиально противоположный взгляд на бюрократию.

К основным характеристикам бюрократии по К. Марксу следует отнести:

1. подмена общественного интереса частным интересам власти и частным интересам конкретного чиновника;

2. «присвоение государства» чиновничеством;

3. органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума;

4. предвзятость и произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

5. карьеризм как образ жизни;

6. притязания на монопольную компетентность.

Бюрократия по К. Марксу представляла собой обособленное, закрытое общество внутри государства. Дух бюрократии выражался в тайном характере ее деятельности, который обеспечивался ее замкнутым, корпоративным строением и иерархической структурой.

Государственное чиновничество неспособно быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщего интереса. Для отдельного чиновника цель государства превращалась в его частную цель – в погоню за чинами (политическая форма погони за прибылью) и построение карьеры. Бюрократия служила, таким образом, не столько интересам всего общества, сколько своим собственным интересам.

В итоге, бюрократия, как полагал Маркс, считает саму себя конечной целью государства и является преградой на пути исторического развития.

По мнению разных исследователей (например, Т.А. Нестика), взгляд К. Маркса на бюрократию, несмотря на некоторые весьма справедливые замечания, является ограниченным в силу того, что при анализе он опирался главным образом на деятельность бюрократии только германских государств первой половины ХIХ века, а также - в силу своей субъективной идеологии и антигосударственного настроя.

Имперская модель бюрократии

Наиболее полное воплощение получила в азиатских империях (классический вариант рассмотрения – китайская бюрократия).

Особенности китайской бюрократии связаны с его культурой: образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как окружающих звезд и созвездий. Китайская бюрократия преследовала цель эффективности служения императору, обеспечению стабильности и устойчивости системы. Для этого в Китае использовался принцип атомизации бюрократии: для того чтобы предотвратить, казалось бы, неизбежное в подобных случаях складывание бюрократической корпорации, действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. К таким механизмам следует отнести:

1. отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их болезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2. постоянный избыток кандидатов на должности;

3. крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался на одной и той же должности весь срок своей службы), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения по службе;

4. личная зависимость всех чиновников от императора;

5. жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников (запрет на личную дружбу, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности находящейся под юрисдикцией чиновника, др.);

6. отсутствие у чиновника каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений.

Все законы были сформулированы так, чтобы чиновник просто не мог их не нарушать и поэтому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью.

Современная бюрократия

Возникновение последнего типа связано с тем, что в рамках настоящего времени и современных реалий происходит пересмотр классического подхода М. Вебера с учетом также подхода К. Маркса и других подходов, и формируется новый тип бюрократии, который базируется на принципах NewPublicManagement.

Понятие бюрократизма

Бюрократизм – общемировая болезнь в той или иной степени распространенная почти во всех странах

Возникновение бюрократизма связано с тем, как еще писал Аристотель, что любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться.

Лингвистически, бюрократизм переводится как власть бюро, т.е. письменного стола: не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя в общественных делах.

При рассмотрении данного явления становится очевидным, что модель М. Вебера, рассмотренная выше, имеет существенный недостаток: чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, он склонен использовать свое положение в собственных интересах.

Под бюрократизмом также понимаются дисфункции, распространенные в бюрократических организациях: косность, волокита, канцелярщина, бумаготворчество, отписки, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей, консерватизм, нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность, безынициативность, нацеленность на указания «сверху» и др.

Итак, бюрократизм включает следующие компоненты: в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном – отчуждение этой власти от народа; в организационном – канцеляристкая подмена содержания формой; в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

Феномен бюрократизма многолик и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами.