79. Основные положения федерального закона рф «о системе государственной службы Российской Федерации».

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы РФ». Данный закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы РФ. Регулирует следующие вопросы (указываю основные):

• система государственной службы. Устанавливаются 3 вида государственной службы: государственная гражданская, военная, правоохранительная. Гражданская служба делится на федеральную и службу субъектов. Военная и правоохранительная только федеральные (!).

• основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к службе и т.д. Определяется, что должны быть законы о видах государственной службы, и даются определения видов службы.

• должности. Устанавливается разделение должностей государственной службы по видам службы и по уровням, соответственно: должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъектов, воинские должности, должности правоохранительной службы. Устанавливаются реестры должностей (4 реестра соответственно).

• прохождение государственной службы. Прохождение включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, воинского или специального звания, аттестация, квалификационный экзамен + другие обстоятельства / события. Классные чины, воинские и специальные званий присваиваются гражданам последовательно, в соответствии с должностью, досрочное присвоение – в качестве поощрения, сохраняются при увольнении.

• реестры государственных служащих. Бывают: реестр федерального государственного органа и реестр государственного органа субъекта, реестр федеральных государственных служащих, реестр государственных служащих субъекта, а также Сводный реестр.

• система управление государственной службой. Создается на федеральном уровне и на уровне субъектов.

• кадровый резерв. Федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта, кадровый резерв в государственном органе субъекта.

86. Общие принципы этического регулирования поведения государственных служащих.

Прежде всего, этика публичной сферы – разновидность профессиональной этики (А.О.). Ей уделяют значительное внимание в виду роста роли моральных регуляторов, наличия значительных дискреционных полномочий у государственных служащих (NPM) и вообще желания быть гражданами (а не конформистами).

А.О. выделяет 2 традиции:

- гедонистическая (этичность окупается, нужно быть этичным для себя);

- ригористическая ( мораль противоестественна, но нужна).

А.К. выделяет другие 2 подхода к этике государственного управления:

- конфуцианство (управление и этика не разделимы, этика едина для всех);

- веберовская концепция бюрократии (чиновник всегда должен выполнять волю политического уровня, следовательно, у чиновников существует специфическая мораль).

Отсюда дискуссия об административной ответственности («дискуссия Карла Фридриха и Германа Файнера»): перед кем ответственен государственный служащий и как обеспечить должное поведение при осуществлении дискреционных полномочий? Фридрих соответственно был за то, что на государственную службу надо набирать морально устойчивых и всячески их обучать (ответственность перед самим собой, важность репутации среди коллег). Файнер – за то, чтобы создавать новые правила по мере необходимости и усиливать антикоррупционные органы (убирать дискреционные полномочия, ответственность перед вышестоящими, усиление надзора). Первый представляет собой integrity-based, а второй – compliance-basedapproach.

Центральное понятие (для «мягкого регулирования» – О.М.) конфликт интересов – ситуация, при которой частные интересы государственного служащего противоречат его служебным обязанностям. В литературе выделяется 3 типа:

- реальный – уже возникшее противоречие между служебными обязанностями и частными интересами должностного лица, при котором частные интересы могут негативно повлиять на выполнение служебных обязанностей;

- потенциальный – должностное лицо имеет частные интересы, которые в будущем в случае изменения определенных обстоятельств могут воспрепятствовать исполнению должностных обязанностей (противоречия нет, но оно вероятно);

- мнимый – у граждан может сложиться мнение, обоснованное впечатление, что в деятельности должностного лица присутствует конфликт интересов (которого может и не быть).

Конфликт интересов не является коррупцией, хотя и может к ней привести. Не может быть ликвидирован, но должен регулироваться. Процедура: декларирование интересов.

[Другие] «актуальные» сферы регулирования:

1. Получение подарков. Сложность заключается в трудности разграничения подарка и взятки. Аргументы за запрет: «скользящая дорожка» (начать с маленького и перейти на большие объемы), неравномерное распределение предоставления государственных услуг, негативное восприятие подарков общественностью, позиция «государственный служащий – не официант» (несовместимость получения чаевых и статуса).

Аргументы против запрета: сложно полностью отменить, поскольку подарки естественны (социальная солидарность); существуют подарки, запрет которых неоправдан (например от друзей на День рождения), и подарки, не влияющие на исполнение служебных обязанностей (например, при посещении конференции); существование ситуаций, когда отказ от подарка обижает дарителя (особенно важно для некоторых культур); не всякий подарок является взяткой (просто благодарность); техническая невозможность реализации полного запрета.

Два подхода к регулированию: zero-giftpolicy или обозначение круга ситуаций, когда подарок нельзя принять. Декларирование как общее правило.

2. Работа по совместительству. Риски: конфликт приверженности (время и усилия тратятся не только на службу) и конфликт интересов (предоставление «услуг» второму работодателю с использованием должности государственной службы). Полный запрет тоже не хорошо: государственному служащему может быть необходим дополнительный заработок, а обществу может не хватать квалифицированных кадров. Следовательно, вопрос в том, как организовать работу по совместительству. Три вида работы по совместительству:

- получение дополнительного вознаграждения за исполнение обязанностей государственного служащего;

- участие в управлении государственными корпорациями;

- работа в коммерческих организациях.

Прямое регулирование: полный запрет (как правило, неэффективен и не применяется), запрет большинства видов работ за отдельным исключением (например, закон «Об основах» 1995 г.), запрет отдельных видов работ, запрет на работу, создающую конфликт интересов.

Косвенное регулирование: лимитирование времени, затрачиваемое на работу по совместительству; лимитирование доходов, получаемых от работы по совместительству; наложение запретов не на служащих, а на компании; декларирование; получение разрешения на работу по совместительству.

Регулирование работы по совместительству не сводится к наложению запретов и ограничений (например, США, правоохранительные органы, 3 модели организации работы по совместительству: а) модель личного контракта; б) модель посредничества, в качестве последнего может выступать профсоюз; в) модель контакта с органом полиции, который сам распределяет работу среди своих сотрудников).

3. Политическая деятельность. Из принципа разделения политики и управления вытекает принцип политической нейтральности, два аспекта: а) политические пристрастия не должны влиять на исполнением государственными служащими их должностных обязанностей; б) сам государственный служащий не должен страдать из-за своих политических предпочтений. Вопрос в целом в том, что государственный служащий не должен быть «выкинут» из политической жизни. Необходимо найти баланс между политической нейтральностью и реализацией конституционных прав.

Для регулирования этой сферы применяется метод разделения всех государственных служащих на группы, к каждой из которых предъявляются различные требования и предоставляются различный политические права. Например, Великобритания: всех, кто считается государственными служащими, делят на три группы:

- политические свободные. Это в основном те, кто считается государственными служащими в широком смысле, – врачи, учителя и тому подобное.

- группа с ограниченными правами. Старшие государственные служащие и некоторые другие. Не могут, например, занимать политические должности. Ограничения накладываются на политическую деятельность на национальном уровне.

- все остальные (которых большинство). Должны получать разрешение от контролирующих органов на те виды деятельности, которые запрещены для предыдущей группы, + несут собственные ограничения (например, ограничения на высказывания в адрес политических партий, которые могут воспрепятствовать объективному исполнению должностных обязанностей).

4. Эффект «вращающейся двери» – переход из государственной службы в частный сектор, действует в обе стороны.

Положительные аспекты: позволяет компенсировать нехватку квалифицированных кадров при их дефиците на государственной службе; привнесение новых методов управления из частного сектора; существование возможности перехода в частный сектор с опытом государственной службы стимулирует поступление на государственную службу; компенсация нестабильности эпохи реформ.

Негативные аспекты: способствует реальному или мнимому слиянию частного и государственного секторов (regulatorycapture – процесс, когда регулируемая организация осуществляет влияние на государственные органы, призванные осуществлять над ней надзор и контроль); стимулирует «смену сторон»; изменение ценностей государственной службы и профессионального статуса государственного служащего; распространение служебной информации; возвращение на службу в другом статусе с целью повышения собственного дохода.

Методы регулирования:

- ограничения на переход из частного сектора в государственный – ограничения на принятие решений в отношении бывшего работодателя;

- запрет на «смену сторон». Как правило, пожизненный, что является наиболее жестким ограничением;

- введение «периода ожидания» (cooling-offperiod) – в течение некоторого времени запрещается иметь дело с компаниями, с которыми работал во время службы в государственном органе. Обычно это 1-2 года;

- ограничение лоббирования;

- декларирование будущего трудоустройства, предложений трудоустройства;

- получение разрешения.

Темы (1) – (4) имеют самое непосредственное отношение к конфликту интересов, они основные в смысле процедурного регулирования. Иные сферы, где декларирование не работает:

5. Использование государственной собственности (информации, материальных объектов, служебного времени).

6. Не употребление алкоголя и наркотиков на службе.

7. Вежливость.

8. Лояльность.

9. Запрет на дискриминацию и т.д.

Служебные разоблачения (whistleblowing) – раскрытие государственным служащим внутри организации или через СМИ информации о незаконном, неэтичном или неэффективном поведении организаций или отдельных должностных лиц. Основное препятствие для служебных разоблачение – корпоративная солидарность. Цели:

- получение информации, которую невозможно получить иными способами;

- установление режима поднадзорности, интериоризация контроля.

Идейное отличие от доносительства (оно же стукачество): служит общественным, а не личным интересам. Как сфера административной этики зародилась в 1950-е гг. в США.

Органы управления административной этикой. Три способа создания:

- наделение дополнительными полномочиями уже существующий орган или должностное лицо. Дешево, не нарушает сложившегося баланса сил и если нехватка квалифицированных кадров. Однако дополнительные полномочия часто остаются на «втором плане» или просто на бумаге.

- создание нового подразделения в существующем государственном органе. Обычно требует дополнительного финансирования. Похож не предыдущий вариант – не нарушает баланса, но является специализированным.

- создание нового органа. Имеет большую символичность, предполагает больший профессионализм. Нарушает сложившийся баланс сил, наиболее затратный вариант.

Основные функции органа по управлению этикой: разработка и внедрение стандартов поведения; координация и проведение декларирования интересов; координация процедуры служебных разоблачений; проведение расследований по обвинениям в неэтичном поведении и наложение санкций; консультирование и обучение по вопросам административной этики; мониторинг эффективности антикоррупционных и иных программ по административной этике; проведение исследований в сфере административной этики.

В зависимости от функций проводится следующая классификация (OECD):

- органы-промоутеры. Занимаются разработкой и внедрением стандартов поведения. Обычно без «силовых» функций. Пример: OfficeofGovernmentEthics (США).

- органы-советники. Проведение исследований и разработка рекомендаций на их основе. Стандарты обычно не разрабатывают. Пример: CommitteeonStandardsinPublicLife (Великобритания).

- органы-«цепные псы». «Силовые» функции: надзор за соблюдением стандартов и применение санкций за их нарушение. Пример: Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (Гонконг).

Этический кодекс – любое более-менее концентрированное собрание ценностей, стандартов и правил поведения должностных лиц. Занимает промежуточное положение между нормами морали и права. Бывают очень разные – от «подхода 10 заповедей» до «кодекса Юстиниана». Различаются также по сфере регулирования ( по кругу лиц, к которым применяется).