33. Государственное управление в период нэПа.

Причины введения НЭПа: сложное экономическое и политическое положение, вызванное тотальной национализацией и политикой продразверстки. Возрастали крестьянские волнения (конец 1920 – начало 1921 гг.) – антоновское движение в Тамбовской губернии, Кронштадтский мятеж.

Основная сущность НЭПа– разрешение свободного обмена, продажи и покупки продуктов сельского хозяйства и кустарного промысла. Новая экономическая политика (нэп) на первый план выдвинула задачи восстановления разрушенного хозяйства, создания современной промышленности, развития сельского хозяйства.

Декрет ВЦИК «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» от 21 марта 1921 г. установил, что разверстка продовольствия, сырья и фуража заменяется натуральным налогом. От натурального налога освобождалась часть бедноты, середняки облагались умеренным налогом, а кулацкие хозяйства – в повышенном размере. Порядок расчета налога: сумма, взимаемая с налогоплатильщика, тем больше, чем больше он произвел.

Все излишки продуктов после уплаты налогов переходили в полную собственность крестьян и могли ими использоваться в любой не запрещенной законом форме (для улучшения своего хозяйства, обмена и торговли через кооперацию на рынке).

В 1924 г. натуральные налоги были заменены денежными.

Декретом СНК от 24 мая 1921 г. «Об обмене» законодательно была допущена частная торговля для граждан и кооперативных организаций. Торговля в период НЭПа допускала свободный товарооборот. Частный капитал устремился в торгово-посреднический оборот, главным образом в розничную торговлю. Однако свободную торговлю государство контролировало, для этого в 1924 г. был сформирован Наркомат торговли СССР, который направлял политику рынка.

Появились и коммерческие юридические лица (в форме государственных трестов). Они получали обособленное имущество от государства на праве хозяйственного ведения и могли самостоятельно распоряжаться произведенной продукцией. Допускалась передача промышленных предприятий гражданам и их кооперативным объединениям в аренду.

Распространялись договоры концессии, т. е. сдача хозяйственных объектов в аренду иностранцам. Государство обеспечивало снижение цен на промышленные товары и ликвидацию разрыва цен.

Окончание НЭПа(конец 20-х—начало 30-х гг.) ознаменовалось установлением политико-экономического курса страны на индустриализацию и коллективизацию. С 1929 г. появляются командно-административные методы экономики. Увеличились темпы развития промышленности.

Изменения в экономике обусловили и перестройку государственного аппарата. Чрезвычайные органы упразднялись или реорганизовывались. В результате сложилась следующая система, учитывавшая особенности государственного устройства как РСФСР, так и СССР:

-на уровне СССР были созданы и действовали: Съезд Советов, ЦИК, СНК, СТО, наркоматы, Верховный Суд, ОГПУ, Красная Армия;

-на уровне РСФСР действовали: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, СНК, Экономическое совещание, наркоматы, Верховный Суд, прокуратура в составе Наркомюста;

-на уровне автономной республики действовали съезд Советов, ЦИК, СНК, наркоматы, Экономическое совещание, отделение Верховного Суда РСФСР, прокурор;

-на областном уровне: областной съезд советов, исполком, экономическое совещание;

-на уровне губерний: губернский съезд советов, исполком, экономическое совещание, суд, прокурор;

-на уровне уезда: уездный съезд советов, исполком, экономическое совещание, народный суд, помощник прокурора губернии;

-на уровне волости: волостной съезд советов, исполком, экономическое совещание;

-на уровне города: совет депутатов, исполком, экономическое совещание, народный суд;

-на уровне села: совет депутатов, исполком, экономическое совещание.

Как высший орган государственной власти Всероссийский съезд Советов наделялся полномочиями установления, дополнения и изменения Конституции и утверждением конституций автономных республик. К совместной компетенции Съезда и ВЦИК относилась ратификация мирных договоров, вопросы территориального устройства, объявление войны. На практике ВЦИК являлся реальным высшим органом государственной власти. Президиум ВЦИК Конституция определяла как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган власти РСФСР.

33. Переход от территориального к отраслевому управлению народным хозяйством в период «социалистической реконструкции». Соотношение отраслевого, территориального и функционального принципов в управлении.

В соответствии с решением сентябрьского ( 1965 г.) Пленума ЦК КПСС в стране был осуществлен переход от территориального к отраслевому принципу управления народным хозяйством. Для руководства промышленностью были созданы отраслевые министерства. Отраслевой принцип управления обеспечивает специализацию - важный фактор совершенствования производства и непрерывного его технического развития, а также более гибкое и эффективное использование ресурсов отрасли. Отраслевой принцип управления обеспечивает разработку единой технической политики отрасли, необходимую увязку плана развития новой техники с остальными разделами плана отрасли.

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида управленческой деятельности образуются соответствующие органы и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или иной отраслью формируется специальный аппарат, орган исполнительной власти (министерство, департамент, служба). Отраслевой принцип обеспечивает единство государственной политики, проводимой в соответствующей отрасли, рациональное использование сил и средств, более эффективное внедрение достижений науки и техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.

Территориальный принцип. Суть этого принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе, регионе).  

Функциональный принцип. На основе этого принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления, способствует достижению согласованности и необходимого единообразия в деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления; занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную межотраслевую функцию государственного управления (статистика, стандартизация, метрология, сертификация и др.). Эти органы наделяются соответствующими полномочиями

Государственное управление базируется на основных положениях — принципах. Под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственного управления отражают наиболее существенные стороны организации и управления.

Принцип отраслевого управления. Построение системы органов исполнительной власти предполагает такую организацию системы управления, при которой конкретные органы государственного управления обособляются в отдельную отрасль и соединяются в единое целое на основе специфических, самостоятельных и аналогичных для данной отрасли функций и задач управления; внутри этой отрасли управления могут использоваться специальные формы управления и применяться специфические методы, которые могут не распространяться на другие отрасли.

Принцип территориального управления. Принцип отраслевого управления напрямую связан с территориальным управлением, и только единство этих принципов обеспечивает качество управленческой деятельности органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти образуют свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласовывают планы своей деятельности, совместно разрабатывают региональные и отраслевые программы, заключают публично-правовые договоры.

Принцип функционального управления. На основе этого принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления, способствует достижению согласованности и необходимого единообразия в деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления; занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную межотраслевую функцию государственного управления (статистика, стандартизация, метрология, сертификация и др.). Эти органы наделяются соответствующими полномочиями. Их указания по вопросам, связанным с осуществлением своих функций, являются обязательными независимо от ведомственной подчиненности того или иного органа отраслевой компетенции.

Функциональный принцип применяется также при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции — кадровую, финансовую, материально-техническую (хозяйственную), функцию планирования работы органа и др. Применение при создании структуры аппарата органа исполнительной власти функционального принципа позволяет руководителю разрешать конкретные вопросы через функциональные подразделения. Функциональный принцип обеспечивает специализацию труда, квалифицированное решение вопросов, повышает действенность контроля, упрощает работу руководителей. При этом важно, что функциональные аппараты оказывают управленческое воздействие на объект управления не непосредственно, а через руководителя органа, в состав которого они входят.

История России:

На протяжении XVIIв. организация власти и управления в России пережила значительные изменения. Ушли в прошлое Земские соборы, сложилась разветвленная система приказов, управление на местах перешло в руки назначаемых из центра воевод. Тем не менее система управления оставалась во многом архаичной. Функции многих приказов переплетались. Сосуществовали отраслевые и территориальные приказы. Нередко один и тот же приказ ведал и управлением, и судом, и сбором налогов. Методы работы в приказах и других органах управления оставались патриархальными, делопроизводство было неразвито. В 1682 г. было отменено местничество, но карьера служилого человека по-прежнему определялась его происхождением. Высший орган управления - Боярская Дума - формировался на основе родовитости, вследствие чего работоспособность его была зачастую невысока.

Петр I:

Реформа проходила на протяжении ряда лет, новые органы управления поначалу встраивались в прежнюю систему и сосуществовали со старыми органами. Лишь к концу царствования Петра I новая система сложилась окончательно. Петр руководствовался популярными в то время теориями государства и прежде всего - теорией камерализма. Камерализм требовал разделения функций отдельных звеньев управленческого аппарата, четкого определения круга обязанностей чиновников, персональной ответственности, учета документации.

В 1718 г. были 12 созданы коллегий, заменившие большинство приказов. Коллегии были построены по отраслевому принципу. С формированием коллегий система государственного управления приобрела законченность: все местные органы были единообразны по всей стране и подчинялись соответствующему центральному ведомству. При этом бюрократический аппарат многократно разросся.

Особенностью системы управления при Петре I являлась возможность личного вмешательства монарха в любой вопрос, минуя государственные органы. Для этого у Петра был личный аппарат - так называемый Кабинет Его Императорского Величества, который возглавлял кабинет-секретарь А.В. Макаров

XIX столетие принесло в Россию новые веяния: появился Государственный совет, особое внимание было обращено на состояние законодательства, но требовалась и новая управленческая система, способная оперативно решать множество нарастающих проблем государственной политики.

Екатерина II упразднила большинство коллегий, оставив лишь Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Императрица стала поручать отдельные важные дела наиболее лично преданным лицам и положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведомствами.

При Павле I реорганизация коллегий продолжилась созданием главных департаментов - юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны, во главе которых были поставлены новые должностные лица - министры. Павловский проект "Об устройстве разных частей государственного управления" означал развитие системы центральных государственных органов по пути единоначалия и личной ответственности руководителя ведомства.

С 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Негласный комитет: его члены обратились к идее создания в России правительства. Мнения были различны: от создания собираемого императором по его повелению административного совета страны до создания постоянного правительства.

В 1810 г. были определены лишь наиболее общие положения в реорганизации министерств. Манифест от 25 июля 1810 г. "О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению подлежащих" определил пять сфер управления, практически определив пять внешних и внутренних функций Российского государства: "внешние сношения", "устройство внешней безопасности", "государственная экономия" (финансы, промышленность, торговля), "устройство суда гражданского и уголовного" и "устройство внутренней безопасности". Соответственно этому функциональная деятельность возлагалась на министерства: иностранных дел, военное, морское, финансов, внутренних дел, народного просвещения, полиции и юстиции.

17 августа 1810 г. последовал в этом направлении еще один манифест "О разделении государственных дел по министерствам", который уточнил предметы ведения.

Таким образом, в 1810-1812 гг. создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств строилось уже с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX столетия были связаны с поиском путей наиболее рациональной системы центрального управления империей.

После Февральской революции 1917 г. прежняя министерская система была сохранена.

В мае-августе 1917 г. Временное правительство образовало пять новых министерств: труда, почт и телеграфов, продовольствия, государственного призрения и исповеданий. В ходе Октябрьской революции на основе министерской системы были созданы отраслевые народные комиссариаты. В 1946 г. название органов отраслевого управления - министерства - вернулось в систему государственных органов СССР.

Организация центральных органов исполнительной власти в Российской Федерации за последнее десятилетие пережила ряд существенных изменений. Однако, несмотря на многочисленные перестройки правительственной организации, ее основные черты оставались прежними. Администрация советского государства не могла преодолеть преимущественно отраслевой характер министерской специализации, основанной на разделении по управлению группами промышленных предприятий. Даже решительные преобразования Н.С. Хрущева, направленные на создание территориальной структуры управления, не привели к ожидаемому результату. Отраслевая структура возрождалась на республиканском и областном уровнях. Развитие отраслевой структуры привело к увеличению количества министерств, численность которых превышала сотню.

Отраслевой принцип структурной организации был неизбежным следствием особенностей существовавшей системы директивного управления плановой экономикой. Однако начавшиеся в начале 90-х годов экономические реформы лишили смысла дальнейшее сохранение громоздкой и дорогостоящей системы. Функция директивного управления экономикой сменилась государственным регулированием рыночных отношений. Кроме того, становление федеративной формы государственного устройства обусловило отказ центра от непосредственного управления в сферах совместного ведения федерации и субъектов. Итак, изменение состава функций государственного управления, в ряду которых регулирование и координация вышли на первый план, стали важнейшими объективными предпосылками реорганизации структуры правительства. В результате предпринятых в 1996-1998 гг. преобразований значительная часть органов отраслевой компетенции была упразднена.

Существовавшая до середины 2000 г. система федеральных министерств и ведомств в основе своей регламентирована указом Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г. Анализ состава федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что численность органов отраслевой компетенции была уже невелика (министерство топлива и энергетики, министерство по атомной энергии). Современная система федеральных органов исполнительной власти построена на основе сочетания линейного² и функционального принципов организации.

Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. № 867 с уточнениями в последующих указах, состав федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации на начало 2001 г. образуют: министерства РФ (руководство министерствами в соответственно), Государственные Комитеты РФ и Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами, Федеральные комиссии, Федеральных служб, Российские агентства, Федеральные надзоры, а также 3 иных федеральных органа исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Нормативные акты устанавливают основные особенности федеральных органов исполнительной власти.