2. «Классическая дихотомия» в.Вильсона и ф.Гуднау. Современные подходы к решению вопроса.

«Классическая дихотомия» подразумевает, что управление и

политика отделены друг от друга, поэтому цели должны задаваться политиками, а исполняться бюрократическим аппаратом

Период зарождения науки о ГУ (1880-1920).

В.Вильсон «Изучение администрирования», 1887

• Отделение политики от администрирования.

• Целесообразность введения оценки по заслугам.

• Возможность заимствования управленческих практик из бизнеса

• Задачей гос. управления является компетентное и ответственное проведение в жизнь политических решений.

Ф. Гуднау «Политика и администрирование», 1980

• Необходимость постоянного совершенствования работы правительства

• Необходимость научного изучения государственного аппарата

• Необходимость отделения административно-государственного управления от сферы политики (путём распределения конституционных полномочий)

Также обозначалось, что общественное мнение должно играть роль авторитетного критика по отношению к государственному управлению, следовательно, необходимо всеобще (но не для ГС) политическое образование – чтобы увеличивать число людей, способных критически оценить деятельность правительства.

3. «Идеальная бюрократия» м.Вебера. Основные характеристики идеального бюрократа. Актуальность данной теории для современного российского государственного управления.

моделью «классической бюрократии» Вебер обратил внимание общества на такие пороки бюрократического аппарата как коррупция и своевольное злоупотребление властью.

«Модель классической бюрократии» Вебера как форма иерархического управления пред-

полагала наличие компетентных и беспристрастных исполнителей, решение всех дел в

полном соответствии с законодательством и процедурами, упорядоченность делопроиз-

водства, свободу от субъективного влияния лиц, принимающих решения, что принесло в

практику бюрократического аппарата такие важные демократические принципы как необ-

ходимость представительства интересов различных членов общества, демократическое

принятие решений и равенство.

• Безличность власти.

• Иерархия возможности карьерного роста.

• Свободный наим сотрудников, продвижение по заслугам.

• Денежное вознаграждение в строгом соответствии с контрактом, запрет посторонних заработков.

• Разделение труда, определение компетенции.

• Жесткие правила деятельности(процедуры).

• Соблюдение дисциплины и контроль.

Критика: недостижимость идеала, недооценка человеческого фактора, негибкость неспособность адекватно реагировать на изменение ситуации, отсутствие инициативы.

Данная модель была адекватной в первой половине 20 века, но в условиях изменяющейся внешней среды, модель идеальной бюрократии неэффективна.

4. Дисфункции бюрократии (жизненный цикл бюро Э. Даунса; концепция «максимизирующего бюрократа» В. Нисканена; проблема бюрократизации и бюрократизма). Способы противодействия негативным эффектам бюрократии.

В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество» и «бюрократия», постоянно мелькающим и в нашей повседневной речи, и в газетах, и в политической лексике, обычно придают лишь негативный смысл. Часто это, увы, справедливо. Но далеко не всегда.

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее ока просто остановится. Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт — и в нашей стране, и за рубежом — не подвергается столь постоянной ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин — социальных, политических, психологических... Многое здесь объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.

"Наука о бюрократии" — один из центральных разделов и в политологии, и в теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов.

БЮРОКРАТИЯ (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат.

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам:

• веберовской (бюрократическая структура характеризуется высокой степенью разделения труда, развитой иерархией управления, цепью команд, наличием многочисленных правил и норм поведения персонала и подбором кадров по их деловым и профессиональным качествам),

• Марксовой (Маркс рассматривал бюрократию как социальное тело, которое в обществе, раздираемом антагонистическими противоречиями, использует эти противоречия в своих интересах и стремится учредить в обществе такой порядок и создать такие правовые рамки социального действия, которые приводили бы к легальности его господства),

• "имперской" ("азиатской") (наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев),

• "реалистической" (развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца.)

В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм — болезнь, причем болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. Возникновение бюрократизма связано с тем, как еще писал Аристотель, что любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески культивирует и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата — в силу его места в структуре управления обществом — пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как якобы всеобщий.

Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за "простыми" людьми лишь роль просителей, ходатаев.

И с организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются, по Марксу, в задачи канцелярские. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения.

Под бюрократизмом также понимаются дисфункции, распространенные в бюрократических организациях: косность, волокита, канцелярщина, бумаготворчество, отписки, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей, консерватизм, нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность, безынициативность, нацеленность на указания «сверху» и др.

Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты; в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном -— отчуждение этой власти от народа; в организационном — канцеляристская подмена содержания формой; в морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.

 Модель "максимизирующего бюрократа" (Нисканен, 1971) на большом массиве эмпирических данных описывает взаимодействие отдельного ведомства и правительства и объясняет природу неэффективности бюрократии. Принципиальный вывод модели "максимизирующего бюрократа" состоит в том, что участие бюрократии в производстве услуг общественного сектора всегда приводит к перепроизводству этих услуг, так как любая бюрократическая организация стремится к расширению своей деятельности. Перепроизводство услуг бюрократии выражается, например, в виде найма дополнительных служащих или повышения заработной платы. Основная причина этого явления - возможность бюрократии скрывать от правительства информацию о действительных издержках и о действительном объеме предоставленных услуг.

С точки зрения концепции управления по результатам наибольший интерес представляют рекомендации Нисканена по устранению информационных преимуществ бюрократии: создать конкуренцию ведомств за право предоставления услуг, привлекать в качестве независимых подрядчиков частных лиц, усилить контроль и так далее.

Еще одной теорией, описывающей проблемы бюрократизма и вырождения бюрократии в ее Веберовском понимании является теория жизненного цикла бюро Энтони Даунса. В своей книге Inside Bureacracy (“Изнанка бюрократии”), Даунс дает глубокий анализ внутренних процессов и жизненного цикла бюрократий и устанавливает так называемый “закон о росте консерватизма”. В соответствии с ним бюрократии по мере своего старения становятся более жесткими и менее способными к изменениям, создают все больше формальных правил. В связи с этим:

• Внутренняя деятельность становится более предсказуемой, а качество персонала не столь важным,

• Внешние власти ориентируются не на конечный результат, а на исполнение созданных правил