Глава 6. Государственная служба Германии: идеалы тоже устаревают

кого происхождения. А изданный вскоре после этого Закон об охране герма­нской чести и германской крови в п. 4.2, как говорится, расставил все точки, постановив: «Чиновники-евреи будут уволены до 31 декабря 1935 г.». После­дующее известно, увы, слишком хорошо.

Послевоенный федеральный Закон о госслужащих (1953 год) восстановил веймарскую трактовку принципа верности, установив, что «чиновник всем своим поведением должен свидетельствовать о признании свободного демок­ратического строя в духе Основного закона и выступать в его защиту». До это­го в стране, как известно, была проведена денацификация, через процедуру которой прошли и служившие при нацизме чиновники. Правда, их не лиша­ли права на пенсию и стажа работы, но саму проверку выдержали далеко не все. При объединении Германии в 1990 году бывшим восточногерманским чиновникам также были сохранены и стаж, и право на пенсию. Однако на ра­ботников партаппарата СЕПГ это не распространилось, поскольку они-де ра­ботали не в государственной, а в общественной организации. При всем лукав­стве такого решения оно, на мой взгляд, содержит некий поучительный опыт для стран, где после крушения социалистических режимов ничего похожего на какую-либо «декоммунизацию» или люстрацию сотрудников хотя бы са­мых одиозных ведомств вообще не проводилось.

В современном немецком государстве институт верности чиновника госу­дарству играет столь значительную роль еще и потому, что ему корреспонди­рует обязанность государства заботиться о чиновнике. Любопытно, что эта специфика нашла отражение даже в употребляемом для обозначения оплаты труда чиновника термине (Alimentation), поскольку он означает «содержание» или «питание». Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Таким образом, система несет в себе элемент своеобразной ренты.

Достаточно глубоко в историю уходит и другой институт, характерный для немецкой бюрократии, — институт политических чиновников. Официально это понятие было введено в 1899 году, когда был сформирован полный перечень входивших в эту категорию должностей, охватывавший группу близких сотруд­ников правительства и отдельных министров, т.е. тех, кто по сути своей служеб­ной позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. В даль­нейшем сам перечень, конечно, менялся, но общая его идея сохранялась: после смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Тем самым расчищается место для новых людей и обеспечивается общая политическая лояльность аппарата. Та­ким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехме­сячного жалованья, а затем назначают временную пенсию. В случае же возвра­щения партии к власти лица этой категории могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности. Это единственное исключение из общего для германской госслужбы принципа «пожизненного назначения».

175

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

Институт почетных чиновников тоже специфическое немецкое изобрете­ние. К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность, ко­торая не предполагает ни оплаты, ни каких-либо специальных льгот¹. Тем не менее само звание почетного чиновника является в глазах сограждан статус­ным отличием его обладателя и дает последнему определенные моральные преимущества. Это свидетельство высокого престижа чиновника в немецком обществе. Обычно такого рода должности предполагают участие в каких-либо комитетах или комиссиях и представляют собой грубый аналог некоторых ви­дов нашей работы «на общественных началах».

Наконец, важнейший институт гражданского контроля над чиновниче­ством - это институт административной юстиции, система специальных административных судов. Разумеется, система судебного контроля над бю­рократией в той или иной форме существует и в других странах. Но именно в Германии этот институт получил наиболее полное воплощение. В отли­чие, например, от французских административных судов аналогичные суды германские полностью обособлены от административной ветви власти. Причем достаточно давно. Система административных судов, состоящая из районного, окружного и высшего административных судов, существовала еще в Пруссии, где правосудие в высшем административном суде было про­образом современных форм общественного контроля над государственным управлением. Практически не претерпев особых изменений, она была воспроизведена в Германской империи, причем во всех ее землях. Таким образом, граждане получили возможность обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов в независимые судебные инстанции.

Характерно, что одним из первых действий фашистов после их прихода к власти в 1933 году было упразднение административных судов с аргументаци­ей, что они-де не нужны, так как «защищают интересы не государства, а граж­дан»! Функции же контроля над госаппаратом были переданы органам геста­по. Нетрудно предположить характер и направленность этого «контроля».

После падения нацизма административные суды, разумеется, были вос­становлены в Западной Германии. Но если в Германской империи основной целью административного судопроизводства было обеспечение соблюдения правового порядка, то в послевоенной Германии согласно Основному закону 1949 года приоритет получила идея индивидуальной правовой защиты. Это, однако, не означает, что современное административное судопроизводство одновременно не служит обеспечению объективного правового порядка².

¹ См.: Гришковец А.А. Правовое обеспечение государственной службы. М., 1998. С. 40.

² Подробнее см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: НОРМА, 2001.

176