§ 3. Органы местного управления и самоуправления

Египетская наука административного права исходит из того, что организа­ция и деятельность исполнительной власти (публичной администрации) осно­ваны на сочетании централизации и децентрализации. Причем принцип центра­лизации находит свое выражение не только в системе центральных исполнитель-

216

ных органов, включающей президента, правительство, министерства и иные го­сударственные ведомства и службы, но и в институте представителей централь­ной администрации на местах. В этом качестве прежде всего выступают главы административно-территориальных единиц - губернаторы провинций, началь­ники районов, мэры городов и городских кварталов, старосты деревень и шейхи деревенских кварталов. Характеризуя их правовой статус, наука административ­ного права использует понятие «деконцентрация», понимая под ней передачу (делегирование) отдельных полномочий центральных органов исполнительной власти на места.

Рассмотрим принятый в административном праве Египта принцип админи­стративной деконцентрации на примере правового положения губернатора.

Система местных государственных органов (включая губернатора) регули­руется Законом № 43 от 1979 г. о местной власти (с последующими изменениями и дополнениями)¹⁸⁶. Закрепленный указанным законом правовой статус губерна­тора прямо отражает его роль в качестве звена исполнительной власти. Причем, как отмечают египетские юристы, должность губернатора является не просто административной, а в значительной мере политической. В частности, губерна­тор назначается и освобождается декретом президента. Занимающее этот пост лицо не может быть членом Народного собрания, Консультативного совета или местного народного совета любого уровня. Показательно, что с прекращением полномочий президента губернаторы автоматически освобождаются от должно­сти и продолжают исполнять свои обязанности лишь до назначения новых гу­бернаторов.

Закон квалифицирует губернатора как представителя центральной испол­нительной власти, осуществляющего контроль за реализацией общегосударст­венной политики и общее руководство всеми государственными службами в гра­ницах провинции. Детализируя общие задачи, решаемые губернатором, Закон предусматривает, что он несет ответственность за обеспечение продовольствен­ной безопасности и рост эффективности сельскохозяйственного и промышлен­ного производства. В этих целях губернатор вправе принимать любые исполни­тельные меры с учетом действующего законодательства. Одновременно губерна­тор отвечает за состояние безопасности, порядка и общественной нравственно­сти в провинции в рамках общей политики, разрабатываемой министром внут­ренних дел. В осуществлении данных полномочий губернатору помогает дирек­тор безопасности провинции. Кроме того, губернатор наделен правом прини­мать любые меры по охране публичной и частной государственной собственно­сти и пресечению посягательств на нее, используя все необходимые для этого ад­министративные полномочия.

В соответствии с Законом в отношении публичных служб, входящих в сферу полномочий местной власти, губернатор обладает всеми исполнительными полномочиями на уровне министра и является главой всех местных служб и ад-

¹⁸⁶ Текст закона см.: Закон № 43 от 1979 г. о местной власти с последними изменениями и дополнениями, объяснительная записка и исполнительное положение..- Каир, 1987. (на арабском яз.); Закон № 145 от 1988 г. об изменении некоторых положений Закона № 43 от 1979 г. о местной власти. - Каир, 1988. (на арабском яз.).

15-1783

217

министративных органов. В частности, он наделен властью министра по отно­шению ко всем решениям, принимаемым правлениями публичных служб, кото­рые действуют в сфере услуг в границах провинции. Одновременно губернатор осуществляет контроль за общегосударственными публичными службами, дей­ствующими в провинции, а также за органами министерств, чьи полномочия не переданы на места, за исключением судебных органов.

Правовой статус губернатора характеризуется и тем, что он считается на­чальником всех государственных служащих тех учреждений в провинции, пол­номочия которых переданы на места, пользуясь по отношению к ним властью министра. Что же касается государственных учреждений, полномочия которых не переданы на места (за исключением судебных органов), то губернатор вправе высказывать свое мнение при переводе или повышении работающих в них слу­жащих, а также при привлечении их к дисциплинарной ответственности.

За осуществление своих полномочий губернатор несет ответственность пе­ред премьер-министром, а также готовит регулярные отчеты о состоянии дел в провинции для министра по делам совета министров и местной власти.

Являясь представителем центральной исполнительной власти в провинции, губернатор вместе с тем возглавляет провинциальный административный орган - исполнительный совет, в состав которого входят помощники губернатора (они назначаются премьер-министром по рекомендации губернатора), начальники районов» мэры городов и городских кварталов в составе провинции, а также главы некоторых исполнительных органов на уровне провинции. Полномочия исполнительного совета включают контроль за работой исполнительного аппа­рата провинции, подготовку проекта бюджета провинции и проектов решений провинциального народного совета, а также проведение в жизнь таких решений.

С полномочиями губернатора сравнимы функции глав иных администра­тивно-территориальных единиц - начальников районов, мэров городов, город­ских кварталов и деревень. На уровне деревни исполнительными полномочиями обладают также старосты и шейхи, чей правовой статус закреплен Законом № 58 от 1978 г. В соответствии с ним в деревнях из числа грамотных граждан, достиг­ших 30-летнего возраста и владеющих земельной собственностью площадью не менее 5 федданов (I феддан = 0,4 га), местным населением на пятилетний срок избираются старосты деревень и шейхи деревенских кварталов, выполняющие главным образом функции полицейского надзора и контроля за обеспечением безопасности. Старосты и шейхи являются государственными служащими цен­трального исполнительного аппарата, непосредственно подчиняющимися мини­стру безопасности.

Наряду с принципом деконцентрации в организации местных государст­венных органов, считают египетские правоведы, реализуется и другой принцип -административная децентрализация, которая выражается в системе местного са­моуправления. В соответствии с конституцией Египта в административно-терри­ториальных единицах - провинциях, районах, городах, городских районах и де­ревнях - путем прямых выборов формируются местные народные советы. Их ор­ганизация и деятельность регулируются уже упоминавшимся Законом № 43 от 1979 г. о.местной власти. Дадим общую характеристику правового статуса орга­нов местного самоуправления на примере провинциального народного совета.

218

В соответствии с законом местный народный совет провинции формируется путем прямых выборов по смешанной системе: бльшая часть его членов избира­ется по партийным спискам, а меньшая - из числа независимых кандидатов, вы­двинутых индивидуально. При этом установлено, что не менее половины членов совета должны составлять рабочие и крестьяне. По действующему египетскому законодательству крестьянином признается лицо, для которого основным источ­ником дохода является занятие сельским хозяйством, которое постоянно прожи­вает в сельской местности и вместе со своим супругом и несовершеннолетними детьми является собственником или арендатором земельного надела площадью не более 10 феддаков. К рабочим относятся лица, занятые физическим или ин­теллектуальным трудом в сфере сельского хозяйства, промышленности или ус­луг, для которых такой труд является основным источником дохода и которые не входят в профсоюз творческих работников или свободных профессий, не зареги­стрированы в торговом реестре в качестве предпринимателя и не имеют диплома о высшем образовании (исключение сделано лишь для членов указанного проф­союза, не имеющих диплома о высшем образовании, а также для лиц, которые ранее являлись рабочими в соответствии с приведенными критериями и по полу­чении диплома о высшем образовании остались в рабочем профсоюзе).

Предусмотрено, что от каждого района в границах провинции в совет из­бирается по восемь членов, из которых один - по индивидуальным спискам, а остальные - по партийным. Последние выборы по такой схеме состоялись в но­ябре 1992г.

Формально функции совета охватывают осуществление общего контроля за деятельностью любых органов, служб и учреждений, отнесенной к компетенции провинции, в рамках общегосударственной политики, а также за выполнением утверждаемого им плана социально-экономического развития провинции. С уче­том действующего законодательства и принимаемого им провинциального бюд­жета совет утверждает конкретные проекты в сфере производства и услуг, при­нимает решения о создании местных предприятий и служб, вводит местные на­лога и сборы. Во исполнение своих полномочий совет принимает правовые акты -решения, ответственность за реализацию которых несут губернатор и исполни­тельный совет.

Однако на практике все основные прерогативы по управлению провинци­альными делами находятся не у совета, а, как уже отмечалось, в руках губерна­тора, который наряду с центральными органами исполнительной власти осуще­ствляет по отношению к совету функции строгой опеки и контроля. Так, губер­натор фактически обладает правом вето на решения совета. Если последний на­стаивает на решении, с которым губернатор не согласен, спор передается в пра­вительство, которое принимает по нему окончательное решение. Кроме того, по предложению министра по делам совета министров и местной власти правитель­ство своим решением вправе распустить совет.