§ 6. Контроль за законностью в сфере государственного управлении

Организация и осуществление контроля за соблюдением законности в об­ласти государственного управления в Японии зависят от целого ряда факторов, важнейшими из которых являются характер политического режима, культурные и правовые традиции японского общества, открытость и гласность государст­венного управления.

Политический контроль за демтельностью администрации. Центральным звеном в механизме политического контроля является парламент, правомочный контролировать деятельность государственной администрации различными спо­собами: постановка вопроса о доверии, интерпелляция, принятие государствен­ного бюджета, устные и письменные вопросы к министрам, создание комиссий по расследованию деятельности административных органов и др.

Конституция 1947 г. закрепила принцип парламентской ответственности правительства, в соответствии с которым кабинет должен обязательно пользо­ваться доверием большинства членов парламента и осуществлять свою деятель­ность сообразно с его мнением. Японская юридическая наука исходит из того, что парламент, осуществляя контроль за деятельностью правительства, реали­зует принцип народного суверенитета, поскольку Палата представителей, перед которой отвечает кабинет, формируется на основе всеобщего избирательного права.

Judgment of the Supreme Court, 6 Nov., 1974 // Keishu 28-9-393: Sarufutsu case. Judgment of the Supreme Court, 20 Jan., 1971 // Minshu 25-1-1.

178

Парламенту принадлежит право подвергать критике деятельность прави­тельства и выражать свое отношение к нему путем принятия и отклонения во­тума доверия.

Основная идея рассмотрения парламентом резолюции о недоверии прави­тельству состоит в том, чтобы в связи с обсуждением в парламенте какого-либо вопроса оценить правильность политики кабинета по данному вопросу. Внесение резолюции о недоверии сопряжено со сложной процедурой. Так, депутаты, же­лающие внести проект резолюции на обсуждение, должны представить председа­телю Палаты представителей проект самой резолюции вместе с письменным обоснованием и заручиться поддержкой не менее 50 депутатов.

Часто используемым методом контроля парламента за деятельностью пра­вительства является интерпелляция, которая представляет собой особую форму запроса депутата парламента к членам кабинета министров. Интерпелляция пе­редается через председателя палаты и содержит запрос о деятельности члена правительства или возглавляемого им министерства или ведомства. Депутат мо­жет потребовать в интерпелляции объяснения и от премьер-министра, если во­прос касается общей политики правительства. От обычных запросов интерпел­ляция отличается тем, что, во-первых, влечет за собой общие прения и, во-вто­рых, содержит в себе политическую санкцию, поскольку прения заканчиваются голосованием и принятием резолюции, в которой выражается удовлетворение или неудовлетворение палаты данным объяснением правительства.

Финансовый контроль за деятельностью администрации осуществляется Ре­визионной палатой¹⁴⁷.

Особенности судебного контроля за деятельностью публичной администра­ции. Механизм судебного контроля за деятельностью публичной администрации в Японии был полностью перестроен сразу же после окончания Второй мировой войны. До этого* в стране существовала предусмотренная Конституцией Мэйдзи система административных судов, функционировавших в соответствии с процес­суальным законодательством, заимствованным из романо-германского права.

Оценивая эффективность системы административных судов довоенного пе­риода, следует заметить, что круг споров, подведомственных административным судам, был значительно сужен. При этом судам общей юрисдикции было запре­щено рассматривать дела о законности актов органов исполнительной власти. Такая ситуация привела к тому, что значительная часть управленческих отноше­ний была выведена за рамки действия судебного контроля.

Конституция 1947 года закрепила (ст. 76): «Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут учреждены законом. Не могут учреждаться никакие особые суды. Администра­тивные органы не могут осуществлять судебную власть с правом вынесения окончательного решения».

Суть послевоенной реформы не сводится к механическому переходу от кон­тинентальной модели судебного разрешения споров в сфере управления¹⁴⁸ к мо-

¹⁴⁷ См подробнее: Козырни А.Н. Бюджет Японии - под строгим контролем // Президент­ский контроль. 1995. № 6. С. 62-66.

12*

179

дели англосаксонской. Передача таких споров под юрисдикцию общих судов со­провождалась созданием специальной процедуры судебного разбирательства.

Принятый в 1948 году Закон о процедуре рассмотрения административных дел предусматривал разрешение административных споров по нормам граждан­ского процесса с вкраплением некоторых специфических правил, отражающих административно-правовые особенности рассматриваемых споров. Уже вскоре после принятия этого закона стала очевидна несостоятельность избранной мо­дели. И в 1962 г. был принят новый Закон о процедуре рассмотрения админист­ративных дел, продолжающий оставаться ^;до сих пор основным источником права по данному вопросу.

По Закону о процедуре рассмотрения административных дел круг лиц, об­ладающих правом подачи иска об отмене меры, предпринятой административ­ным органом, не ограничивается только теми, чьим правам был нанесен непо­средственный ущерб. Он включает и «лиц, получающих законную выгоду» в ре­зультате отмены меры. Это вызвано тем, что современное государственное управление затрагивает интересы многих людей. Судебная практика идет в на­правлении расширения категории «лиц, получающих законную выгоду»¹⁴⁹. На­пример, некоторые местные суды, рассматривая иски о разрешении администра­тивными органами повышения платы за проезд в автобусе, признают в качестве истцов лиц, проживающих вдоль автобусного маршрута.

Предусмотрена возможность подачи в суд четырех основных видов исков в связи с административными спорами (ст. 2 Закона о процедуре рассмотрения ад­министративных дел):

1. иск «кококу»;

2. иск «тоджиша»;

3. actio popularis;

4. иск по спору между организациями и учреждениями.

Первые два вида исков в японской административно-правовой доктрине¹⁵⁰ определяются как субъективные иски, имеющие основной целью защиту прав, свобод и законных интересов сторон. Два последние вида - объективные иски, нацеленные в первую очередь на точное исполнение законодательных предписа­ний. Объективные иски принимаются судами к рассмотрению только при нали­чии соответствующих указаний в законе.

Под исками «кококу» понимают следующие виды исков:

1. об отмене правового предписания;

2. о признании административного акта ничтожным и недействительным;

3. о признании бездеятельности администрации незаконной.

¹⁴⁸ Под спорами в сфере государственного управления в японском законодательстве по­ нимаются споры в связи с налогообложением, в связи с получением лицензии, споры, ка­ сающиеся общественных работ, споры о границах между государственными и частными земельными участками, споры, возникающие в результате деятельности полиции и др.

¹⁴⁹ Цунэо Инако. Указ. соч. С. 209.

¹⁵⁰ Ichiro Ogawa. Administrative and Judicial Remedies against Administrative Actions // Public Administration in Japan. - Tokyo, 1984. P. 218-219.

130

Иск об отмене правового предписания может быть подан в течение трех ме­сяцев с момента появления обжалуемого предписания.

Иск «тоджиша» представляет собой иск, подаваемый в связи со спором, который возник между двумя сторонами по вопросу, имеющему публично-пра­вую, а не гражданско-правовую природу, что и отличает его от обычного граж­данско-правового иска (например, споры в связи с проведением общественных работ, споры о границах между государственными и частными земельными уча­стками и др.).

Народный иск - actio popularis - может быть подан только в специально ус­тановленных законом случаях. Он предполагает, что лицо, обращающееся в суд с иском об исправлении незаконного акта административного органа, само не имеет непосредственного юридического отношения к существу иска. Так, в соот­ветствии со ст. 203, 204, 207 и 208 Избирательного закона избиратель может по­дать в суд иск о нарушении администрацией избирательной процедуры.

Наконец, примером иска по поводу спора между организациями и учрежде­ниями может служить предусмотренный Законом о местном самоуправлении (ст. 176) иск по поводу спора между префектом (мэром, старостой) и местным со­бранием соответствующего уровня.

Закон о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г. укрепил по­зиции административного органа в качестве ответчика, предусмотрев, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца о приостановке ис­полнения административного решения суд может отклонить исковое заявление, если полагает, что приостановка исполнения решения окажет значительное воз­действие или создаст угрозу такого воздействия на «общественное благосостоя­ние». Кроме того, если суд принял решение о приостановке исполнения админи­стративного решения, он обязан отменить свое решение в случае возражения премьер-министра. Даже в том случае, когда решение административных орга­нов является очевидно противоправным, но его отмена может нанести значи­тельный ущерб «общественному благосостоянию», суд может отклонить требо­вание истца с одновременным признанием оспариваемого решения противо­правным при условии предварительного рассмотрения размера ущерба, наноси­мого истцу этим решением, степени и способа компенсации или предотвращения этого ущерба и т. д. В этом случае истец обращается с заявлением о компенсации ущерба в соответствии с Законом о государственных компенсациях.

Особенности конституционного контроля за деятельностью публичной ад­министрации. Конституция 1947 г. наделяет Верховный суд правом определять конституционность любого закона, приказа, предписания или другого офици­ального акта (ст. 81). Законом об организации Верховного суда установлено, что дела о соответствии или несоответствии административных актов конституции рассматриваются только полным составом Верховного суда (15 членов, включая Главного судью). Ряд японских юристов-исследователей подвергают сомнению совместимость принципа судебного верховенства с предусмотренной конститу­цией парламентской формой правления. Так, например, профессор Кадзуо Каваи пишет по этому поводу: «С теоретической точки зрения этот принцип поднимает ряд проблем, поскольку, наделяя суды правом решать вопрос о конституционно­сти любого закона, приказа, положения и официального акта, данный принцип

181

приобретает тенденцию к установлению верховенства судов. Это может быть ло­гичным для американской формы правления с ее разделением полномочий, но этот принцип довольно трудно совместить с принципом парламентского верхо­венства, который обусловлен в Японии конституционным положением о том, что парламент является высшим органом государственной власти»¹⁵¹.

Такая позиция предоставила некоторым ученым-юристам и членам Вер­ховного суда предлог для оправдания отказа высшей судебной инстанции объя­вить неконституционными ряд актов государственных органов, принятых в на­рушение конституции. «Верховный суд, - пишет профессор Маки, - постоянно отказывается объявлять законодательные и исполнительные акты неконституци­онными. Говоря в общем, его аргументы по этому вопросу сводятся к следую­щему: признание неконституционности актов явилось бы нарушением принципа разделения властей, так же как и доктрины верховенства законодательной вла­сти; действенным средством против законодателя, не придерживающегося пол­ностью конституционности, является политическое участие, то есть суверенный народ может высказать свое суждение о парламенте и о кабинете посредством голосования»¹⁵².

Обжалование административных актов в органах исполнительной власти (административное обжалование). В соответствии с Законом о рассмотрении не­согласия с действиями административных властей (ст. 4) все административные акты могут стать предметом обжалования в органах исполнительной власти, за. исключением административных актов, составляющих так называемый «особый предмет регулирования».

Жалобы¹⁵³, направляемые в органы исполнительной власти могут быть объединены в две группы:

1. жалобы, предусмотренные Законом о рассмотрении несогласий с дейст­виями административных властей;

2. жалобы, подаваемые в соответствии с различными специальными зако­нами. Как известно, в послевоенный период в Японии по американскому образцу начали создаваться многочисленные административные комиссии. В законах об образовании таких комиссий, как правило, закрепляется специальный порядок обжалования принимаемых ими решений.

Наличие общей и специальной процедур административного обжалования создает многочисленные сложности для лица, обращающегося с жалобой (в ка­кой орган жалоба подается, каков порядок ее рассмотрения и т. д.). В соответст­вии со ст. 57 Закона о рассмотрении несогласий с действиями административных властей административный орган, издавший предписание, ставшее предметом жалобы, обязан дать исчерпывающую информацию о порядке подачи жалобы: подведомственность жалобы, в течение какого срока она может быть подана и т.д.

j⁵* Kawai К. Japan^s American Interlude. - Chicago - London, S 964. P. 100. ¹⁵²/. Maki Goverment and Politics in Japan. The Road to Democraty. - L., 1962. P. 107-108. ¹⁵³ В соответствии с Законом о рассмотрении несогласий с действиями административных властей термин «жалоба» заменен термином «заявление несогласия».

182

Вплоть до принятия в 1962 г. Закона о процедуре рассмотрения админист­ративных дел действовало правило, по которому обратиться с иском в админи­стративный суд можно было только после подачи жалобы в компетентный вы­шестоящий административный орган. Смысл этого правила состоял^-" прежде всего в том, чтобы снизить по возможности, нагрузку на административные суды. Сейчас это предписание не действует. Подача административной жалобы в компетентный орган исполнительной власти возможна, но административное обжалование не является больше обязательным условием подачи иска в суд. По общему правилу, заинтересованное лицо может сначала подать административ­ную жалобу и уже затем в случае ее неудовлетворения обратиться с иском в суд, но может направить иск в суд сразу же, минуя этап административного обжало­вания.

Примирительные процедуры и урегулирование споров в сфере государствен­ного управления. Характерной особенностью правоприменения в Японии явля­ется освященное конфуцианской традицией отрицательное отношение всех слоев японского общества к решению споров публично, в судах.

Р. Давид в своем исследовании «Основные правовые системы» категорично утверждает: «Обращение в суд для удовлетворения претензии, которую право объявляет законной, мало отличается в Японии от вымогательства. По мнению японцев, понятие субъективного права обезличивает человеческие отношения, оно ставит всех людей в положение равенства вопреки иерархическому порядку, который, согласно доктрине конфуцианства, являющейся основой японской тра­диции, существует в природе»^!54..

Ведущую роль, как и прежде, продолжают играть традиционные формы примирительного посредничества и полюбовного улаживания споров. Японцы продолжают упорно придерживаться старых традиций, несмотря на коренные изменения условий их существования. Даже в случае дорожно-транспортного происшествия пострадавший или его родственники стараются не обращаться в суд, а прибегают к услугам опытного посредника. Им может быть, например, вышедший на пенсию полицейский чиновник, компетентный в разрешении по­добного рода дел¹⁵⁵.

Разумеется, склонность японцев к полюбовному решению споров не следует переоценивать. В ряде случаев нежелание японцев обращаться в суд объясняется не традиционными установками, а такими причинами, как перегруженность японской судебной системы, непомерная продолжительность процессов в судах первой инстанции, которые нередко тянутся многие годы.

Одий из видов мировых соглашений - еёан - относится к досудебной ста­дии. Прежде чем пойти на обращение в суд, японец ищет посредников для урегу­лирования конфликтов. Чаще всего конфликт гасится именно на этой стадии.

Для разрешения споров в сфере государственного управления в этих целях используется процедура так называемого административного консультирования, суть которой сводится к следующему. Лица, считающие, что их права ущемлены

¹⁵⁴ Давид Р. Основные правовые системы современности. - М, 1988. С. 458.

⁸⁵⁵ Цвайгерт К, Кетц X Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. -

М, 1995. Т. 1.С. 444.

183

действиями органов администрации, подают соответствующие письменные заяв­ления в территориальные офисы Департамента административного надзора -не­зависимого Агентства по административному менеджменту. Для охвата систе­мой административного консультирования всей территории страны Генераль­ный директор Агентства по административному менеджменту назначает специ­альных административных консультантов, осуществляющих свою деятельность в городах и сельских населенных пунктах по всей стране. Численность таких консультантов превысила 4,5 тысяч человек.

Получив жалобу, сотрудник Департамента административного надзора на­правляет обращение в орган, на действие которого поступила жалоба. Такое об­ращение не имеет обязывающей силы, оно лишь побуждает административный орган к устранению причин жалобы -и полюбовному разрешению конфликта. Сам же административный консультант выступает в роли посредника между ли­цом, обратившимся с жалобой, и административным органом.

Если конфликт не удается уладить на досудебной стадии, жалоба подается в суд. Но и в ходе судебного разбирательства идея примирительного посредниче­ства продолжает господствовать. В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом (ст. 136) судья в ходе процесса должен постоянно стремиться к тому, чтобы привести стороны к примирению. Наилучший исход дела - отказ от иска и полюбовное соглашение. Отказа от иска удается добиться даже Верховному суду.

Другой мировой процедурой является шотей, в соответствии с которой стороны, обратившись в суд, могут просить не вынесения решения, основанного на законе, а создания примирительной комиссии, которой поручается предло­жить сторонам возможное мировое соглашение. Как правило, в состав примири­тельной комиссии входят два посредника и судья. Однако судья не участвует в заседаниях, чтобы не создалось впечатления, что на самом деле спор решен су­дебной властью.