§ 5. Нормативные акты органов управления

Реализуя свои полномочия, органы исполнительной власти и местного са­моуправления, принимают соответствующие нормативные подзаконные акты.

Кабинет министров издает правительственные указы. Наиболее важные правительственные указы именуются шейрей, остальные -мейрей. Все правитель­ственные указы согласно Конституции (ст. 74) подписываются компетентными государственными министрами и контрассигнуются премьер-министром.

¹⁴⁰ Еремин ВЖ Полиция Японии. - М'., 1977. Ч. 1. С. 57.

175

Значительная часть актов управления - это многочисленные приказы мини­стров. Цунэо Инако отмечает, что «огромный объем подзаконных актов серь­езно затруднил понимание гражданами не только административного права в целом, но даже и тех законов, которые непосредственно регламентируют их жизнь и профессиональную деятельность»¹⁴¹. Различные органы (комиссии, агентства и т. д.), функционирующие при правительстве, могут принимать обще­обязательные нормативные акты - правила.

Кроме того, министры, руководители бюро, департаментов и другие долж­ностные лица издают ведомственные циркуляры. Они, как правило, не являются источниками права, поскольку не содержат новой нормы и интерпретируют для нижестоящих должностных лиц положения законов и подзаконных актов¹⁴². Ве­домственные циркуляры могут быть оспорены в суде¹⁴³.

При принятии нормативных актов административными органами сущест­венное значение имеет мнение, высказываемое по зтому поводу консультатив­ными органами, формируемыми при органах управления. В их состав входят видные политические деятели, представители предпринимательских кругов, уче­ные и др. Члены консультативных органов, как правило, назначаются самими административными ведомствами.

При одном органе управления может формироваться до нескольких десят­ков консультативных советов (при канцелярии премьер-министра их создано 51, при министерстве финансов - 17, при управлении экономического планирования - 2 и т. д.). В ряде случаев при принятии решений от органов управления требу­ется учитывать общественное мнение. Например, при издании приказа о повы­шении платы за электроэнергию. В Японии электроснабжение находится в руках частных компаний и при повышении платы за электроэнергию необходимо по­лучить разрешение министра внешней торговли и промышленности. В Законе об электроэнергетике устанавливается, что для принятия такого решения министр «должен создать консультативное совещание и заслушать мнение широких кру­гов», «обязан провести публичное слушание». Участники проводимых Мини­стерством внешней торговли и промышленности консультативных совещаний в различных городах страны подбираются соответствующими префектуральными ведомствами так, чтобы число сторонников и противников повышения цен на электроэнергию было примерно равным.

Не следует переоценивать реальное, влияние таких консультативных сове­тов на процесс принятия управленческих актов. Чаще всего их основное предна­значение сводится к формальной демократизации механизма административного нормотворчества.

Муниципальные собрания в пределах своей компетенции, определенной За­коном о местном самоуправлении, принимают локальные нормативные акты -положения (дзерей), В них могут устанавливаться даже уголовно-правовые санкции (максимальное наказание за нарушение норм дзерей - лишение свободы сроком до двух лет). Муниципальные правительства принимают локальные пра-

Цунэо Инако. Указ. соч. С. 199.

Hiroshi Oda. Japanese law. - L., 1992. P. 57.

Judgment of the Tokyo District Court, 8 Nov. !97!//Gyasaireshu 22-11/12-1785.

176

вительственные указы. Свои правила задают исполнительные органы муниципа­литетов. Акты мэра (старосты) именуются кисоку.

Акты органов местного самоуправления не должны противоречить нормам, издаваемым центральными властями. В противном случае они признаются не­действительными (ст. 14, 15 Закона о местном самоуправлении).

Помимо нормативных актов» принимаемых в процессе реализации соответ­ственных полномочий, органы управления могут издавать нормативные акты в порядке делегированного законодательства. Парламент, по смыслу ст. 73 Кон­ституции, может передать осуществление своих нормотворческнх полномочий кабинету. С одной стороны, в этой статье Конституции говорится о том, что из­дание правительственных указов осуществляется «в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов». С другой стороны, в этой же статье установлено, что в правительственных указах не могут содержаться ста­тьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответ­ствующего закона», что, по существу, означает косвенное закрепление практики делегированного законодательства. Правомерность делегированного законода­тельства подтверждается также ст. 11 Закона о кабинете министров: «Правительственные указы не могут налагать обязательства или ограничивать права, если это не предусмотрено законом».

Практика законотворчества в Японии со всей очевидностью показала, что в современных условиях практически невозможно обойтись без делегированного законодательства.

Делегирование парламентом своих законодательных полномочий должно быть конкретизировано указанием срока, на который полномочия передаются, а также круга лиц - получателей делегированных полномочий. Верховный суд Японии в своем решении от 13 мая 1952 года подтвердил этот принцип, запретив предоставление исполнительной власти carte blanche в отношении нормотворче­ства в конкретной сфере государственного управления.

В зависимости от своего содержания акты делегированного законодатель­ства либо вступают в силу после их издания кабинетом министров и на ближай­шей сессии парламента утверждаются резолюцией обеих палат, либо вступают в силу только после утверждения парламентом, либо вообще не подлежат утвер­ждению и представляются депутатам парламента только для информации (списком).

Что касается нормативных актов, которые не подлежат парламентскому утверждению, они в принципе должны издаваться только на основании законов, ранее принятых парламентом. Однако в своей практической деятельности каби­нет часто не придерживается этого ограничения. В ряде случаев правительство идет на издание нормативных актов до принятия парламентом уполномочиваю­щего закона¹⁴⁴.

Предметы делегированного законодательства могут быть самыми разными. Так, в Законе о контроле за загрязнением воды канцелярия премьер-министра наделяется правом устанавливать своими ордонансами стандарты чистоты воды. В соответствии с Законом о внешней торговле и валютном контроле для осуще-

Парламенты мира. - М., 1991. С. 553.

12-1783

177

ствления внешнеторговой операции экспортер должен получить в Министерстве внешней торговли и промышленности лицензию «в порядке, определенном пра­вительственным указом». Антимонопольное законодательство предусматривает делегирование определенных полномочий Комиссии по справедливой торговле, которая реализует их через издание своих правил, директив и извещений.

Делегированное законодательство может затрагивать даже основные права человека. Так, в ст. 102 Закона о государственных служащих устанавливается за­прет для государственных служащих на участие в политической деятельности под угрозой лишения свободы сроком до трех лет. Однако само понятие «участие в политической деятельности» в Законе не определяется. Определение было дано в подзаконном акте, изданном Советом по делам персонала. Право­мерность нормирования порядка реализации политических прав и свобод в под­законных актах рассматривалась в порядке конституционного контроля. Вер­ховный суд в этом случае признал конституционным соответствующий акт Со­вета по делам персонала¹⁴⁵.

В некоторых случаях Верховный Суд в порядке конституционного кон­троля признает акты делегированного законодательства противоречащими кон­ституции. Так было, например, с изданным в соответствии с Законом о сельско­хозяйственных землях нормативным актом, который в значительной мере огра­ничивал право продавать землю^14б.