§ 2 Высшие и центральны® органы публичной администраций

Император ш государственное управление в Японии. С вступлением в силу Конституции 1947 г. Япония превратилась из дуалистической в конституцион­ную монархию. Статья 1 Конституции закрепила: «Император является симво­лом государства и единства народа, которому принадлежит суверенная власть». Были упразднены такие важные учреждения прежнего государственного аппа­рата, как Тайный совет и Министерство императорского двора, подчинявшиеся непосредственно императору и стоявшие выше парламента и правительства.

Сейчас японский император выполняет приблизительно те же государст­венные функции, что и британский монарх («правит, но не управляет»). К основ­ным полномочиям императора в сфере государственного управления Конститу­ция относит: назначение премьер-министра в соответствии с решением парла­мента (ст. б); промульгация правительственных указов и договоров; подтвержде­ние назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц (ст. 7). При осуществлении этих полномочий император лишается личной

¹⁶ Сборники законодательства, выпускаемые ежегодно с конца XIX в., получили название «Шесть законов», поскольку имели подразделения в соответствии с конституцией и пятью кодексами.

158

власти. Совершая государственные акты, он должен руководствоваться «советами» и получать предварительное «одобрение» кабинета, который несет ответственность за государственные решения императора. Все действия импера­тора ставятся в зависимость от принятого законодательства (ст. 4). Они не должны выходить за рамки так называемых государственных дел, под которыми Конституция понимает обязанности процедурного и протокольного характера. Император формально лишается права заниматься «государственной полити­кой», отнесенной к компетенции парламента и кабинета. Поэтому в государст­венном управлении он только одобряет уже принятые правительственные реше­ния. Таким образом, Конституция заложила основы системы «символической монархии» - сете тэта сэй.

Оценивая место императора в механизме государственного управления, нельзя ограничиться только формальной юридической стороной дела. Традици­онное преклонение японцев перед особой императора предопределяет отношение политиков и государственных деятелей к императорскому дому. Монарх по-прежнему оказывает сильное влияние на политическую и идеологическую жизнь страны. К тому же и сама действующая Конституция не лишает главу государ­ства возможности активно влиять.на политические процессы. Не раз японские правоведы обращали внимание на отсутствие в Конституции положения, кото­рое исключало бы для императора возможность отвергать решения правитель­ства^{1 !7}. Политический смысл подобных «спящих» прерогатив усматривается без труда: за императором резервируется возможность в экстренных случаях проти­водействовать правительственному курсу.

Правительств©. Исполнительная власть в Японии осуществляется кабине­том министров (ст. 65 Конституции). Статус правительства помимо Конституции закреплен в Законе о кабинете (1947 года) и Законе об организации государст­венного управления (1948 года).

В состав кабинета (найкаку) входят премьер-министр (найкаку соридайд-шн) и государственные министры (кокуму дайдзин). Государственные министры, как правило, руководят работой соответствующих министерств. При этом неко­торые министры могут возглавлять параллельно управления и комитеты, нахо­дящиеся при канцелярии (офисе) премьер-министра или при кабинете министров.

Часть государственных министров являются министрами без портфеля. В соответствии со сложившейся практикой на них возлагается руководство струк­турными подразделениями канцелярии премьер-министра.

Членами кабинета являются также генеральный секретарь кабинета (с 1966 г. именуется министром) и начальник законодательного бюро кабинета.

Законодательство устанавливает ряд существенных требований к составу кабинета.

Не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парла­мента. Члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин «гражданское лицо» (буммин), впервые появившийся в послевоенной Конститу­ции как буквальный перевод английского civilian, нуждается в раскрытии, ибо в

¹¹⁷ Нихон кэмпо но бунсэки. - Токио - Нагоя, 1954. С. 148; Мшобэ Тацукшш. Синкэмпо Гайрон. -Токио, 1947. С. 59.

159

законодательстве содержание этого термина не определено. Он понимается в од­ном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Доминирует второе из этих толкований: как и пре­мьер-министр, остальные министры также должны быть гражданскими лицами (civilians), т.е. не служить прежде в сухопутных войсках или военно-морском флоте¹¹⁸.

Глава кабинета - премьер-министр - назначается императором по пред­ставлению парламента. По сложившейся конституционной практике главой ка­бинета становится лидер партии парламентского большинства. Конституция предоставляет премьер-министру право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета. В случае, когда глава кабинета вре­менно не может осуществлять свои функции, его обязанности возлагаются на одного из министров кабинета при условии, что од заранее был уполномочен на это премьер-министром. Если же должность премьер-министра становится ва­кантной, кабинет в полном составе уходит в отставку.

Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из минист­ров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из минист­ров оставил свой пост.

Пост премьер-министра - высшая административная должность в Японии. Однако исследователи по-разному оценивают роль главы кабинета в реальном механизме принятия правительственных решений. Одни (Ч. Янага, советский ис­следователь И.А. Латышев)¹¹⁹ сравнивают статус японского премьера с положе­нием британского главы правительства. Другие же, напротив, считают главу японского кабинета политически слабой фигурой¹²⁰. Большинство исследовате­лей современной японской политической системы сходятся во мнении, что госу­дарственно-политическая власть сконцентрирована в руках спаянной элиты, «правящей триады» - высшего эшелона государственных чиновников, ведущих функционеров правящей либерально-демократической партии и представителей крупного бизнеса. Премьер-министр сам по себе не в состоянии противиться ре­шениям, принятым «триадой». В то же время если политической элите не удается достичь консенсуса по важнейшим вопросам правительственной политики, об­ращаются к премьер-министру как к своего рода политическому арбитру.

Конституция, определяя компетенцию кабинета, относит к его ведению на­ряду с другими общими функциями управления следующие обязанности (ст. 73):

• ведение государственных дел и исполнение принятых парламентом зако­нов;

• руководство внешней политикой;

• заключение договоров;

¹⁸ Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества. - М., 1992. С. 86.

¹¹⁹ Chitoshi Yanaga. Japanese People and Politics. - N.-Y., 1956. P. 151; Латышев И. А. Япон­ ская бюрократия. - M., 1968. СП.

¹²⁰ Hayo Kenji.The Japanese prime minister and public policy. - L., 1993; Constantino R. Japanese prime minister and public policy //Journal of contemporary Asia. -Stockholm, 1994. V. 24. № 2. P. 227-228.

160

• организация и руководство государственной службой;

• составление проекта бюджета;

• издание правительственных указов;

• решения о всеобщих и частичных амнистиях, смягчении и отсрочке нака­заний и восстановлении в правах.

Кроме полномочий, закрепленных в ст. 73 Конституции, к компетенции ка­бинета относятся: предоставление императору советов в отношении всех его дей­ствий, относящихся к государственным делам (ст. 3); назначение судей Верхов­ного суда (кроме Главного судьи), а также судей всех нижестоящих судов (ст. 79, 80); решение о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст. 53). Кабинет несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом (ст. 87).

Премьер-министр наделяется правом: выступать в парламенте от имени ка­бинета; вносить в парламент проекты бюджета, законопроекты и иные доку­менты, требующие утверждения законодательным органом страны; докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях; руководить всеми звеньями исполнительной власти и контролировать их работу. Глава кабинета председательствует на заседаниях правительства. Его позиция является решаю­щей при определении компетенции любого министра. В соответствии с Законом о кабинете (ст. 8) он вправе приостанавливать на время (до рассмотрения каби­нетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной вла­сти.

Кабинет министров осуществляет свои функции в форме заседаний каби­нета, которые по сложившемуся обыкновению проводятся два раза в неделю¹²¹. Возможно проведение чрезвычайных заседаний кабинета (риндзи какуги). В от­дельных случаях документы могут получить утверждение кабинета опросным путем. Заседания японского кабинета - образец «закрытого» управления: они ве­дутся при закрытых дверях и не стенографируются. Не существует четко опреде­ленного регламента принятия решения кабинетом. Предполагается, что решения принимаются лишь после того, как с ним согласятся все участвующие в заседа­нии министры. Если же премьер-министр считает необходимым принять реше­ние, несмотря на возражения некоторых членов кабинета, он может предложить несогласным министрам уйти в отставку¹²².

Организация заседаний кабинета, подготовка необходимых материалов, сбор и изучение информации по важнейшим вопросам правительственной поли­тики и некоторые другие организационно-технические вопросы составляют предмет ведения секретариата кабинета (найкаку камбо). Во главе этого прави­тельственного учреждения стоит генеральный секретарь, являющийся по суще­ству главным политическим советником премьер-министра.

При кабинете действует законодательное бюро (найкаку хосейкёку), обес­печивающее должное юридическое оформление всех законопроектов и прави­тельственных указов, подготовленных правительством.

Латышев И.А. Японская бюрократия. - М, 1968. С. 14. Латышев И.А. Указ. соч. С. 15.

11-1783

161

Важным совещательным органом при премьер-министре является Совет национальной обороны (кокубо кайги), в состав которого входят премьер-ми­нистр (председатель), заместитель премьер-министра, министр иностранных дел, министр финансов, начальник управления национальной обороны, начальник управления экономического планирования.

Деятельность Совета по делам персонала, также создаваемого при каби­нете, будет рассмотрена в следующем параграфе.

Министерства и ведомства. В соответствии с Законом об организации госу­дарственного управления все органы и учреждения центральной администрации подразделяются на:

• фу (канцелярия);

• сё (министерства);

• иинкай (комитеты);

• те (управления).

Название «фу» относится только к одному административному учрежде­нию - канцелярии премьер-министра (сорифу), которую возглавляет министр кабинета. К основным функциям канцелярии относится решение вопросов об­щего порядка, касающихся всех министерств, а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию существующих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, общее ин­спектирование всех звеньев государственного аппарата, официальная публика­ция правительственных актов и т. д.).

Практически все министерства (се) построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камба) и департаментов (кёку), которые в свою оче­редь подразделяются на отделы (бу) и секции (ка). В некоторых министерствах создаются самостоятельные управления (те). Почти при каждом министерстве существуют консультативные комиссии, комитеты, советы, а также различные учреждения (исследовательские институты, учебные заведения и т. д.).

Возглавляет министерство министр (дойдзин). Его полномочия установ­лены в Законе об организации государственного управления: руководство мини­стерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьер-министру для обсуждения на за­седаниях кабинета; разработка приказов и распоряжений по министерству; руко­водство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10-! 2,14,15).

Каждый министр имеет по одному парламентскому вице-министру, а наи­более влиятельные министры (финансов, внешней торговли и промышленности и др.) - по два. Парламентский вице-министр оказывает министру помощь в управлении министерством, в решении ряда административных дел, а также ис­полняет обязанности министра в его отсутствие. Кроме того, каждый министр имеет по одному управляющему (административному) вице-министру (дзиму дзшсан), в задачу которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

Два остальных вида административных учреждений (комитеты - иинкай и управления - те) создаются при канцелярии и министерствах. Как уже отмеча­лось выше, в ряде случаев их могут возглавлять государственные министры.

162

Комитетами, создаваемыми при канцелярии премьер-министра, являются: государственный комитет по обеспечению общественной безопасности (контролирует полицейские силы), комитет по делам столичной зоны, комитет по урегулированию земельных вопросов и др. Создаются комитеты и при некото­рых министерствах: комитет по охране культурных богатств - при министерстве просвещения, комитет по вопросам труда на общественных работах - при мини­стерстве труда и т. д.

При канцелярии премьер-министра создан целый ряд управлений: импера­торского двора, по развитию острова Хоккайдо, экономического планирования, обороны и др. При министерстве может создаваться несколько управлений: при министерстве внешней торговли и промышленности - патентное управление и управление малых и средних предприятий; при министерстве сельского и лесного хозяйства - продовольственное управление, управление рыболовства и управле­ние лесного хозяйства.