§ 3. Публичная администрации

В Италии нет специального закона о центральной администрации либо об организации и деятельности публичной администрации. В самом общем виде принципы, касающиеся образования государственных учреждений, подбора кад­ров и организации их деятельности, устанавливаются в ст. 97 Конституции: уч­реждения создаются на основании предписаний закона; набор персонала, как правило, происходит на конкурсной основе; критерием оценки деятельности яв­ляется правильность работы и беспристрастность администрации. В итальянской доктрине к публичной администрации относят все структуры, созданные пре­имущественно для осуществления какой-либо из трех задач: 1) содействие поли­тическим институтам в сфере управления; 2) осуществление деятельности по дос­тижению целей государственного характера, определенных политическими ин­ститутами; 3) производство продукции, оказание услуг и извлечение прибыли в коллективных интересах в соответствии с предписаниями Конституции и зако­нов, курсом правительства страны⁹⁴.

К органам публичной администрации относят' структуры, различающиеся по своей организации и осуществляемым полномочиям: Бюро Совета Минист­ров, министерства и межминистерские комитеты, национальные и высшие со­веты, независимые агентства и администрации, автономные службы. В самом общем виде рассмотрим их отличительные признаки.

При осуществлении своих полномочий Председатель правительства опира­ется на аппарат Бюро Совета Министров. Основной структурой является общий секретариат Бюро, состоящий из департаментов и служб, во главе с генеральным

См.: Pastori G. La pubbSica ammiriistrazione // Manuale di diritto pubblico. P. 519.

135

секретарем (допускается назначение и его заместителя). Должности генерального секретаря, руководителей департаментов и служб являются политическими, на остальных служащих распространяется большинство норм, касающихся работ­ников министерств. Составными частями секретариата являются центральное бюро по координации законодательных инициатив и нормотворческой деятель­ности правительства, бюро по координации административной деятельности, бюро дипломатических советников, бюро военных советников, бюро главы управления печати председателя Совета Министров и бюро церемониала. Новые департаменты создаются либо на основании предписаний закона (департаменты гражданской защиты, по координации политики Сообщества, государственной деятельности, информации и издательской деятельности) или декретов Предсе­дателя Совета Министров (по областным вопросам, по взаимоотношениям с парламентом, по проблемам городских территорий, по специальным вопросам). Генеральному секретарю оказывает содействие и комитет экспертов по про­граммам правительства.

В Италии существуют и периферийные органы, непосредственно подчинен­ные Председателю Совета Министров, - правительственные комиссары в облас­тях. Кандидаты на данные должности назначаются декретом Президента Рес­публики по предложению главы правительства, согласованному с министрами по делам областей и внутренних дел. Правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководит деятельностью периферийных органов публичной администрации, осуществляет контроль за актами областей, представляет правительству информацию о необходимости вмешательства.

Центральная и периферийная администрация в Италии строятся на базе министерств. В их систему неоднократно вносились коррективы. Только в по­следнее десятилетие были упразднены некоторые из них (государственного уча­стия, туризма и зрелищ) и созданы новые (охраны окружающей среды, универси­тетов и научных исследований). Министерства транспорта и морского флота были слиты, а министерство сельского хозяйства в основном сосредоточилось на координационных функциях.

Структура министерств строится по единой схеме. Во главе стоит министр, который входит в состав правительства страны. В ходе своей деятельности он издает декреты (решения, ордонансы) и циркуляры. Согласно закону министр может иметь одного заместителя, однако на практике их число варьируется от двух до четырех. Назначение на должность заместителя министра также носит политический характер, а объем полномочий целиком и полностью зависит от министра. В своей деятельности он опирается на секретариат, в состав которого входят законодательная, исследовательская служба, бюро печати. Руководитель секретариата меняется после назначения нового министра. Секретариат поддер­живает контакты с парламентом, Бюро Совета Министров, другими министерст­вами, руководит деятельностью оперативных служб. В последнее время, по мне­нию итальянских авторов, наметилась тенденция расширения структур секрета­риата.

Ключевыми подразделениями министерства являются генеральные дирек­ции, полномочия которых фиксируются на законодательном уровне. Существует единая организационная модель для всех министерств: генеральные дирекции

136

подразделяются на отделы и секции, а возглавляют их генеральные директора. В некоторых министерствах (обороны, внешних сношений, финансов) имеется пост генерального секретаря с координационными полномочиями. Управление персо­налом осуществляется Административным советом во главе с министром, в со­став которого входят представители профсоюзов и генеральные директора. Этот орган принимает решения-об объявлении конкурса для замещения вакансий и продвижения по службе. В каждом министерстве есть дисциплинарная комиссия, которая готовит материалы и дает юридические консультации в отношении применения мер дисциплинарного характера.

В итальянских министерствах есть центральная бухгалтерия, которая под­чиняется главной бухгалтерии Министерства казначейства, хозяйственное управление, а также вспомогательные подразделения - архив, библиотека, бюро обработки электронных данных, множительное бюро.

Периферийные подразделения создаются, как правило, на провинциальном, реже - на областном и коммунальном уровне. После осуществления областной реформы часть территориальных служб была передана на местный и региональ­ный уровень, поэтому более остро встал вопрос о координации полномочий. В последнее время наметилась тенденция создания смешанных периферийных служб с участием государства и областей в рамках планирования развития опре­деленной сферы (водоемы, Адриатическое побережье).

Особенностью эволюции центральной администрации Италии является создание межминистерских комитетов для координации деятельности. Впервые такой орган был образован в 1936 г. - комитет кредита и сбережений во главе с председателем правительства. В его состав вошли три министра. В настоящее время число подобных органов увеличилось: функционируют межминистерские комитеты цен, внешнеэкономической политики, координации промышленной политики, экономического программирования, продовольственной и сельскохо­зяйственной политики. Межминистерские комитеты создаются, как правило, на базе законодательных предписаний. В их состав могут входить либо только ми­нистры, либо руководители ведомств и специалисты в определенной сфере. Не­которые межминистерские комитеты принимают решения только единогласно, однако наиболее распространенной является следующая практика: если в состав данного органа входят только министры, то меньшинство подчиняется решению большинства⁹⁵. Межминистерские комитеты должны информировать о своей повестке дня Председателя Совета Министров, при этом последний может выне­сти некоторые вопросы на рассмотрение правительства.

Итальянские авторы по-разному оценивают деятельность межминистерских комитетов. Одни рассматривают их в качестве вспомогательных органов, гото­вящих решения правительства, другие считают, что данные органы принимают политические решения и в определенной степени подменяют кабинет, а также сужают объем полномочий главы правительства. Вторая точка зрения получает подтверждение в деятельности межминистерского комитета экономического программирования, главой которого является Председатель Совета Министров,

⁹⁵ См.: Constituzione e stmttura del Governo. La riforma dei ministeri. - Padova, 1984. P. 2. P. 234.

137

а в состав входят министры бюджета, иностранных дел, финансов, казначейства, промышленности, сельского хозяйства, внешней торговли, труда, общественных работ, транспорта и торгового флота. В компетенцию данного комитета входит представление курса национальной экономической политики, определение на основе доклада министра бюджета и экономического программирования основ­ных направлений разработки национальной экономической программы, а на ос­нове доклада министра казначейства - основных направлений проекта предва­рительного бюджета страны. Весьма существенно, что комитет издает общие ди­рективы по реализации национальной экономической программы, координируя деятельность органов публичной администрации и учреждений публичного права.

При министерствах в Италии практикуется создание высших советов - кол­легиальных консультативных органов, в состав которых входят эксперты и спе­циалисты. Среди них наиболее известны высшие советы общественных работ, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения. После осуществления област­ной реформы были созданы национальные советы - органы координационного характера в области программирования, в состав которых входили представи­тели конкретного министерства и областей (иногда и ассоциаций местных учре­ждений). Примером подобных структур являются национальные советы окру­жающей среды, здравоохранения. В деятельность данных органов были внесены существенные коррективы после создания Постоянной конференции по взаимо­отношениям между государством и областями при Бюро Совета Министров в соответствии с предписаниями Закона №400 от 23 августа 1988 г. Именно к ее ведению были отнесены общие вопросы программирования, в то время как на­циональные советы сосредоточились на разработке и осуществлении конкретных программ.

В последнее время все более широкое распространение получают так назы­ваемые «независимые администрации». Они не входят в состав министерств и являются политически нейтральными структурами. Подбор кадров в их состав осуществляется с учетом профессиональной специализации на определенный срок, причем ни иерархически, ни функционально эти лица не находятся в под­чинении правительства. К числу независимых агентств относятся национальная комиссия обществ и бирж, институт по надзору за страхованием частных лиц, комиссия по доступу к административным документам и т. д. Все эти структуры осуществляют регулирование, управление и контроль в конкретной области, об­ладают организационной и финансовой самостоятельностью.

На основании законов 1992-1993 гг. в Италии была создана целая группа специализированных агентств (национальное агентство окружающей среды, агентство для представительства на переговорах о коллективных договорах ор­ганов публичной администрации). Конкретные министры могут осуществлять функцию направления и координации деятельности данных структур. Однако в отличие от традиционных подразделений министерств агентства обладают пол­ной организационной и управленческой самостоятельностью, а также правами юридического лица.

В последние пять лет число автономных служб, действующих в данной стране, существенно сократилось. Достаточно последовательно прослеживается

138

тенденция преобразования их в экономические учреждения публичного права и акционерные общества (в соответствии с новейшим законодательством такие преобразования происходят на основании решения Межминистерского комитета экономического программирования). Автономные службы подразделяются на предприятия, администрации по обслуживанию, исследовательские институты. В Италии отсутствует единый нормативный акт, касающийся статуса данных субъектов, однако в самом общем виде можно выделить следующие черты. Председателем автономной службы является министр, в непосредственном под­чинении которого находится генеральный директор службы. В совете по управ­лению службы достаточно широко представлены работники министерства. Пер­сонал службы относится к разряду государственных служащих, а имущество пе­редается государством в длительное пользование. К числу автономных служб, в частности, относятся государственные монополии, Высший институт профилак­тики и безопасности труда, Автономная служба по содействию полетам на воз­душном транспорте.

Как и в большинстве западных стран, в Италии наряду с государственными органами территориальных субъектов - областей, провинций, коммун отдельные функции публичной администрации могут быть возложены на иных субъектов публичного права, пользующихся правами юридического лица.