29. Формы государственного устройства. Система местного самоуправления в ведущих странах мира: организация взаимодействия между уровнями власти

Унитарное государство. Уровни государственной и муниципальной власти во Франции. Федеративное государство. Принципы построения федеративного государства: национальный, территориальный, национально-территориальный (смешанный). Особенности местного управления в США. Муниципалитеты и графства. Тауны и тауншипы. Местное самоуправление в школьных и специализированных округах. Организация взаимодействия между уровнями власти в ФРГ. Конфедерация.

Формы государственного устройства

Форма государственного устройства - правовое понятие, характеризующее законодательное или конституционное оформление отношений между центром (высшими органами государственной власти и управления) и периферией (территориальными органами власти и управления).

Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его части.

Классическая теория права различает три формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство. Практика публичного управления в ХХ в. уточняет и дополняет эту типологию:

1) конфедерации становятся исторической, не существующей в современном мире формой государственного устройства;

2) понятие унитарного государства существенно меняется за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.);

3) федеративные государства также трансформируется, приобретая несвойственные классическим федерациям черты и становясь все более разнообразными;

4) появляются новые формы территориальной организации публичной власти, от надгосударственных образований (Европейский Союз) до регионализованных государств (государств автономий).

Унитарное государство - (фр.слово-единое, составляющее одно целое, единство).- Единое централизованное государство.

Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, - они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра.

Административно-территориальные единицы (области, провинции, округа и т. Д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами. Так как основным признаком унитарного государства является целостность, то естественно следующее: единственный высший орган государства, единое гражданство, единая конституция, что создает организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Органы административно-территориальных единиц находятся либо в полном подчинении центра, либо в двойном подчинении центра и местных представительных органов. Т. е. это государство простое по составу, имеет единые органы гос. власти, построенные по системе вертикального подчинения. Административные образования в составе такого государства не самостоятельны и подчиняются центральным органам власти.

Признаки унитарного государства:

1.Единая территория,

2.Единая Конституция,

3.Единая система права и судебная система, единое гражданство.

4. Единый госбюджет, налоговая, валютная системы.

Унитарность предполагает централизацию всего госаппарата, прямой или косвенный контроль над местными органами власти. Унитарными являются большинство современных государств (Италия, Франция, Великобритания)

Большая часть государств имеет унитарную форму государственного устройства. Население унитарного государства может быть как однонациональным, так и многонациональным.

Федеративное государство- от лат. Союз, объединение.

- союз обществ или организаций;

- форма гос-го устройства, при которой входящие в его состав гос. образования- члены Федерации- обладают юридической и определенной политической самостоятельностью).

- отдельные образования- субъекты объединившиеся для решения общих задач..

- Сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования- членов (субъектов) федерации, обладающих значительной степенью самостоятельности (штаты в США, земли в ФРГ. Области и края в России) или даже суверенитетом (кантоны в Швейцарии).

Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Субъекты могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы- законодательный, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов- федерации в целом и ее субъектов- вызывает необходимость разграничить их компетенцию (предметы ведения).

ПРИЗНАКИ: 1. Имеет федеративно- территориальное деление; территория федеративного государства состоит из территорий субъектов федерации и в политико-административном отношении не представляет из себя единое целое.

2. Государственные образования, составляющие федерацию являются субъектами федерации, т. е. членами Федерации, обладающими относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью.

3. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом в полном объеме и, как правило, не имеют право одностороннего выхода из союза.

4. Субъекты федерации могут иметь свои конституции (или Уставы), они разрабатываются на основе федеративной конституции, не должны ей противоречить..

5. Субъекты федерации имеют свое законодательство, право издавать законы, указы.

6. Субъекты Ф. имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, свою правовую систему. По отношению к федеральной системе они являются подсистемами.

7. Гражданство в Ф. обычно двойное.

Федеральный парламент в федеративном государстве обычно 2-х палатный. Верхняя палата представляет субъектов Ф. на основе территориального или национального представительства и состоит из представителей всех субъектов Ф. Нижняя палата является органом федерального представительства и избирается по избирательным округам.

В федеративном государстве сложной является проблема разграничения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Ф. Обычно Конституция Ф. устанавливает перечень полномочий, которые относятся к ведению федерации. Все остальные вопросы относятся к ведению ее субъектов. В федеральной конституции может устанавливаться также перечень вопросов совместного ведения.

Национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства. Отсюда можно выделить АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ФЕДЕРАЦИИ (США, ФРГ, Мексика, Бразилия), национальные (СФРЮ, ЧСФСР, СССР), смешанные федерации (РФ).

Конфедерация- межгосударственный союз, образованный путем подписания международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных, экономических и др.). Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства. Здесь союзные органы лишь координируют деятельность государств- членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Государства, образующие конфедерацию, не утрачивают своего суверенитета. Конфедерация не обладает суверенитетом. К тому же и цели образования конфедерации отличаются от федеративных. В федерации ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства, максимально приблизить органы власти к управляемой территории и населению.

Основными признаками конфедерации являются:

1. Отсутствие единой территории межгосударственного союза- есть территория каждого отдельного государства

2. Каждое гос-во, входящее в конфедерацию, имеет собственную независимую систему органов власти и управления, самостоятельное гражданство, свою валюту, национальную армию, независимое законодательство, правовую и судебную систему

3.Для координации действий гос-ва- члены конфедерации создают один или несколько политико-административных органов. Законодательные органы формируются из равного кол-ва представителей объединенных гос-в с одинаковыми полномочиями; исполнительные органы формируются на коллегиальных началах; правительства государств-членов конфедерации могут выступать против конфедеративных органов.

4. Государства- члены конфедерации имеют неограниченное право выхода из союза.

5.Финансовые средства конфедерации формируются из взносов членов союза: национальные вооруженные силы формально находятся под общим командованием.

6. Гос-ва-члены конфедерации обычно проводят общую, согласованную международную политику, что не исключает самостоятельной позиции в конкретных вопросах.

7.Юридически все гос-ва- члены конфедерации равноправны (часто в реальной жизни приоритетную роль играет гос-во, имеющее более высокий экономический, военный уровень и тп.).

Примеры конфедерации6 Соединенные штаты сев. Америки в 18в., Египет и Сирия во время арабо-израильского конфликта на бл. Вотсоке, Швейцарская федерация до 1848 существовала в форме конфедерации. Своеобразной формой конфедерации в ограниченном смысле этого слова является Содружество независимых государств-СНГ. Оно образовалось в результате распада некогда единого государства- СССР.

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Ученые используют следующую систематизацию по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Обычно выделяют две семьи или макросистемы местного управления: романо-германская (континентальная) и англосаксонская.

Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права. Таким образом, континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. (Греция, Португалия, Испания, Италия)

Управление местными делами в этих странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного (муниципального) управления.

Франция — суверенная унитарная демократическая республика. Действующая Конституция, принятая 4 октября 1958 года, устанавливает республиканскую президентскую форму правления Глава государства — президент, избираемый на 5 лет. Глава правительства — премьер-министр. Совет министров назначается президентом по согласованию с премьер-министром. Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту, избираемому всеобщим голосованием.

Законодательная власть во Франции принадлежит двухпалатному парламенту. Сенат республики включает 321 депутата (с 2011 года их будет 348), 305 из которых представляют метрополию, 9 — заморские территории, 5 — зависимые территории и 12 — французских подданных, проживающих за границей. Сенаторы избираются коллегией выборщиков на девятилетний срок. Национальное собрание состоит из 577 членов, 555 из которых представляют метрополию, а 22 — заморские территории. Члены собрания избираются всеобщим голосованием на пятилетний срок. Премьер-министр назначается президентом республики. Утверждения его кандидатуры Национальным собранием не требуется, но так как Национальное собрание имеет право в любой момент объявить правительству вотум недоверия, обычно премьер представляет ту партию, которая имеет в НС большинство мест. Премьер-министр составляет список министров своего кабинета и представляет его на утверждение президенту республики. Премьер-министр инициирует принятие законов в Национальном Собрании и должен обеспечить их выполнение; он же отвечает за национальную оборону. система Франции регламентируется в разделе VIII Конституции «О судебной власти». Президент страны является гарантом независимости судебной власти, cтатус судей устанавливается органическим законом, а сами судьи — несменяемы.

Во Франции действуют три принципа разделения властей: 1.принцип вертикальной организации (разделения) власти;2. принцип горизонтальной организации (разделения) власти; 3.принцип функциональной организации власти.

Система местных органов самоуправления во Франции строится в соответствии с административно-территориальным делением. Они представлены коммунами, департаментами и регионами ( от 2-до 8 департаментов)

И характерной чертой каждой организации власти является - разделение их по уровням. К примеру, вертикальная власть во Франции делится на следующие уровни:

уровень населенных мест (коммуны);

уровни территориальных мест: а) средний (регионы, округа); б) высший (департамент)

государственный уровень (уровень центра).

Подобные уровни существуют в любой стране, независимо от ее политического строя и размеров. Такое единство не случайно, поскольку оно обусловлено необходимостью «охватить» управляющим (властным) воздействием наиболее существенные процессы жизнедеятельности людей.

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления. Проведенная в 1982г. децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Эти акты затем были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти»

Местное самоуправление во Франции имеет давнюю историю, а законы о децентрализации от 1982-1983гг. отметили рождение современной французской системы МСУ. Эти законы позволили провести настоящую децентрализацию: местные органы самоуправления стали независимыми от государства, контроль которого осуществляется теперь в форме юридического контроля, также они получили расширенные полномочия.

Под административным округом во французском законодательстве понимается часть национальной территории, служащая рамками действий различных государственных служб.

Статус административного округа отличается двумя особенностями. Округ не имеет юридического лица, поскольку является частью государства. Возглавляет округ высшее исполнительное должностное лицо - префект округа. Префект назначается и отзывается Президентом Французской республики.

Коммуна, департамент и регион, обладая статусом территориальных самоуправляющихся коллективов, имеют общие черты:

Собственные органы власти и управления, в т.ч. выборные представительные органы власти - советы (Муниципальный совет, Генеральный совет департамента, Региональный совет), которые избираются всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием.

Собственную компетенцию. Передача компетенции от государственных органов местным происходит путем законодательного перечисления, чтобы избежать дублирования и двойного финансирования.

Собственные средства, закрепленные за территориальными самоуправляющимися коллективами в целях реализации их компетенции и наращивания собственных средств.

Самой крупной единицей в административном делении страны является регион. В каждом регионе учреждены экономические и социальные комитеты и региональный комитет по займам. В регионе действует своя счётная палата. Региональный совет избирает своего председателя, который является исполнительной властью в регионе

Регион это территориальная структура, в состав которой в метрополии входит от 2 до 8 департаментов. В их компетенции входит следующее:

- Экономическое развитие (основная область работы): экономическая помощь, поддержка исследований и развития, разработка схемы экономического развития на пятилетку.

- Развитие территории:.

- Транспорт: разработка регионального плана инфраструктуры и транспорта.

- Образование: строительство, содержание и оборудование лицеев; участие в финансировании университетов, хотя эта функция и относится к компетенции государства.

- Профессиональное образование

- Культура и спорт:

- Здравоохранение.

- Помощь коммунам и департаментам (совместное финансирование).

Представительным органом власти в регионе является региональный совет, избираемый на шесть лет. Избирательным округом по выборам в региональный совет является департамент. Член регионального совета называется «советником.

Регион одновременно несет на себе функции государственного уровня управления - административного округа. Как таковой он возглавляется префектом региона. Префект региона - высшее должностное лицо региона, подчиненное Правительству и Президенту Франции, представляющее на территории региона государственную власть и являющееся прямым представителем Премьер-министра и министров Франции. Его назначение происходит Декретом Совета Министров, по предложению Премьер-министра и Министра внутренних дел. Префект представляет государство и выполняет три функции:

Политические: представляет государство на всех официальных мероприятиях; связь со всеми влиятельными группами и лицами региона и входящих в него департаментов.

Юридическое представительство: подписывает все контракты, заключаемые в регионе от имени государства с частными или юридическими лицами; представляет государство в судебных органах и передает в суды иски по поводу актов органов власти, которые он считает незаконными.

Полицейские функции: а) общие (административная полиция); б) специальные, по определенным вопросам (рыбная ловля, охота, или, например, надзор за умалишенными); в) функции судебной полиции.

ДЕПАРТАМЕНТ.

«департамент- основная административная единица государства. Департаменты объединяют территорию, где находятся несколько коммун.

В их компетенцию входит:

• Социальная помощь.

• Санитарный контроль: санитарная защита семей, в частности детей.

• Обустройство и содержание территории

• Образование.

• Культура.

• Поддержка экономики, сельского хозяйства и туризма.

• Помощь коммунам (софинансирование).

• В некоторых случаях: международная деятельность.

Во главе департамента стоят Генеральный совет (совещательный орган с правом принятия решений), председатель Генерального совета - «исполнительный орган» (административное лицо), при котором работает постоянная комиссия (бюро). Как самоуправляющийся территориальный коллектив, департамент разбит на кантоны (избирательные округа), объединяющие несколько коммун. Кантоны не являются единицами самоуправления. Член Генерального совета называется «генеральный советник» и избирается на 6 лет, а состав совета обновляется на половину раз в три года.

Коммуна

Коммуна (фр. commune от лат. communia — общность) во Франции — административно-территориальная единица самого нижнего структурного уровня (за исключением таких коммун, как Париж, Марсель и Лион).

В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, трех крупнейших городов Франции, статус которых несколько другой). Коммуны имеют широкие полномочия, в частности, в сфере услуг для населения, часть из которых связана с ролью мэра как представителя государства на местном уровне:

• Гражданское состояние.

• Выборы:.

• Социальная помощь: .

• Образование:.

• Обустройство и эксплуатация: застройка.

• Полномочия в сфере водоснабжения, оздоровления окружающей среды и уборки мусора.

• Защита общественного порядка при существовании, в отдельных случаях, муниципальной полиции.

• Культура:.

• Поддержка жилого фонда, экономики и туризма, муниципальные архивы.В некоторых коммунах: международная деятельность.

Коммунальными органами являются Муниципальный Совет, решающая инстанция, избираемая всеобщим голосованием, и исполнители, мэр и его помощники, избираемые в рамках Муниципального Совета.

Муниципальный совет, состоящий из муниципальных советников, число которых колеблется в зависимости от численности населения коммуны. Число советников всегда нечетное. Все муниципальные советы избираются на 6 лет и переизбираются одновременно по всей Франции в одно из воскресений марта.

Англосаксонская семья. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов.

В США функционирование местного управления регулируется исключительно самими штатами.

Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии.

Органы самоуправления

В общем и целом в настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships).

Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США- они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока

Выборность и коллегиальность муниципальных Советов. муниципальный Совет- средний состав 9- 13 человек. строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. Полномочия и функции муниципалитетов:

- регулирование основных сторон деят-ти муниципалитета, касающихся прав и интересов населения

- установление главных направлений муниципальной активности

- разрешение текущих управленческих дел

Основные модели муниципального управления

Совет-мэр. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет.

Мэр вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.

Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.

«Слабый мэр». Муниципальный совет доминирует над исп властью муниципалитета. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. МС имеет большие полномочия в сфере общего руководства и контроля за деят-ю исп-й власти в области оперативного управления, особенно при назначении на различные должности.

Мэр в такой модели вып-т представительские и оперативно-исполнительские ф-ции. Эта модель преобладает в городах от 5-10 тыс.чел.

«Сильный мэр». Сильный мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении Совета; Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета. Мэр как бы персонифицирует муниципальную корпорацию, Совету же отводится роль своеобразного критика и, в большинстве случаев, от него требуется лишь механическое одобрение начинаний и проектов, исходящих от мэра, от исполнительной власти.

Графства

В большинстве штатов основной региональной единицей общего значения является графство. В каждом графстве население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т.д. В одних графствах численный состав Советов очень мал ( 3-5 членов), в других - более многочисленны (до 30-50 членов). В некоторых графствах Совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности - таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. В части штатов Совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определяет размер выплачиваемого им жалования.

Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда, наряду с Советами графств, местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов. В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея (прокурора), казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства.

Специальные и школьные округа.

Кроме традиционных для США органов местного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т.п.).

Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам.

Границы округов не обязательно совпадают с границами административно-территориальных единиц; округ может охватывать часть или всю территорию графств и муниципалитетов или даже выходить за пределы одного штата.

В каждом специальном округе образуется руководящий орган, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением либо назначаемых властями штата или местными органами.

Школьные округа в США традиционно выделены в особую группу специальных округов. Все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в штате регулируется и осуществляется департаментом просвещения штата и местными школьными округами.

В школьных округах создаются избираемые населением Советы, которые обладают правами взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами организации школьного образования.