11.3.2. Организация закупочной деятельности в электроэнергетике
Сказанное выше справедливо для любых компаний. Однако электроэнергетика имеет свои особенности. Часть предприятий отрасли — это естественные монополии по виду деятельности, а часть, хотя формально и не относятся к субъектам естественных монополий, подлежат тарифному регулированию. Внимание к таким предприятиям (и в России, и в мире) всегда было повышенным. В любой стране тариф на услуги естественных монополистов должен быть экономически обоснован, значит, обоснованность затрат и соответственно цен на закупаемую естественными монополистами для производственных нужд продукцию не должны вызывать сомнений. Конкурсное размещение заказов обеспечивает «рыночность» цены, поэтому для естественных монополий такой способ регламентации напрашивается сам собой.
Показательным примером в отношении регламентации закупок субъектами естественных монополий стал Европейский союз (Евросоюз). Его основным регламентирующим документом по данному вопросу является Директива совета Евросоюза от 14 июня 1993 г. «О координации процедур закупок, проводимых организациями, действующими в секторах водоснабжения, энергоснабжения, транспорта и связи». Этот акт содержит вполне четкие установки относительно политики Евросоюза в области регламентации закупок продукции для нужд европейских аналогов наших субъектов естественных монополий.
Директива описывает процедуры закупок в общем, делая главный упор на условия, при которых их применение обязательно, и четко прописывая исключения. Однако основные этапы (публикация извещения, доступ участников, оценка и анализ предложений, выбор победителя) в ней приведены. Таким образом, Директива дает «естественным монополиям» большую свободу в рамках четко установленных правил, задавая своего рода «закупочный стандарт», в условиях которого каждый регулируемый субъект обязан прописывать подробные процедуры сам. Главный акцент Директивы- ориентация на открытость, и нормы об обязательной публикации информации о закупках прописаны весьма четко.
Что касается России, то позиция государства наиболее ясно выражена в отношении электроэнергетики — есть четко установленные правила. В отношении других естественных монополий существуют только рекомендации общего плана, к настоящему времени несколько потерявшие актуальность, поскольку большинство естественных монополий выработали свои регламенты проведения закупочных процедур (табл. 11.3.1).
Таблица 11.3.1
Государственное регулирование закупок продукции для нужд субъектов естественных монополий
Документ |
Требование, рекомендация |
Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ст. 4). |
Принципы государственного регулирования тарифов: обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии; выбор поставщиков энергетического оборудования и подрядных организаций по энергетическому и электросетевому строительству на конкурсной основе; |
Постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий», п. 3. |
Рекомендация: субъектам естественных монополий «осуществлять закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд». |
«Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г.№ 109 (п.3 6) |
Требование: при определении «производственных» расходов (пп. 22—26 и 29 документа, регулирующие органы используют: 2) цены, установленные на основании договоров, заключенных в результате проведения конкурсов, торгов, аукционов и иных закупочных процедур, обеспечивающих целевое и эффективное расходование денежных средств» |
Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (статья 18) вступил в силу 26 октября 2006 г. |
2. Нарушение положений ч. 1 настоящей статьи является основанием для признания судом соответствующих сделок или торгов недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа |
|
|
Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»* (п. 2 ст. 7) в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступил в силу 06 февраля 2006 г. |
2. «… При проведении обязательного аудита в организациях, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности субъекта Российской Федерации составляет не менее 25 процентов, заключение договоров оказания аудиторских услуг в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». |
Отдельные конкурсы проводились в электроэнергетике с 90-х гг. ХХ в., тем не менее системное внедрение конкурентного прокьюремента осуществилось только в 2001—2002 гг., и началось оно с создания регламентирующей среды. Главную роль в этом сыграло ОАО РАО «ЕЭС России», которое издало основные приказы в данной сфере. В конце 2003 г. стало ясно, что в холдинге проведение конкурсов и иных процедур становится нормой жизни. В связи с этим руководство РАО «ЕЭС России» поставило новую задачу: повысить эффективность закупок и долю открытых конкурсов. Для этого было предложено внедрить в дочерние и зависимые общества типовую систему управления закупками, а также ввести улучшения в процедуры закупок и расширить набор процедур. В этих целях в конце 2004 г. — начале и середине 2005 гг. ОАО РАО «ЕЭС России» подготовило и приняло систему стандартов по организации закупочной деятельности С-ЕЭС ЗД. Она состоит из пяти стандартов:
С-ЕЭС ЗД 1-2004 «Основные положения регламентации, термины и определения»;
С-ЕЭС ЗД 2-2004 «Способы закупок, условия их выбора и процедуры»;
С-ЕЭС ЗД 3-2004 «Управление закупками»;
С-ЕЭС ЗД 4-2005 «Проведение закупок»;
С-ЕЭС ЗД 5-2005 «Подготовка кадров».
Основной (по объему) стандарт — С-ЕЭС ЗД 4-2005 «Проведение закупок» содержит типовое «положение о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг», предназначенное для принятия советами директоров дочерних и зависимых обществ (ДЗО) ОАО РАО «ЕЭС России». Каждое ДЗО Холдинга готовит и принимает на совете директоров «Положение о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг», подготовленное на базе типового. В целях сохранения процедурного единства типовое Положение сделано весьма подробным, особой свободы для нормотворчества ДЗО оно не предусматривает. Более того, для облегчения задачи внедрения конкурентного прокьюремента на местах типовое Положение включает в себя обширный набор типовых же документов для организации закупочной деятельности и проведения предусмотренных Положением процедур (типовая конкурсная документация, приказы, протоколы, методики оценки и т.д.).
Таким образом, система стандартов С-ЕЭС ЗД становится юридически легитимным источником единых правил прозрачных закупок, обеспечивающих целевое и эффективное расходование денежных средств в энергокомпаниях. Эти правила базируются на следующих принципах:
прозрачность;
исключение возможности для необоснованного ограничения конкуренции;
корпоративное управление закупочной деятельностью;
единство способов организации закупок;
единство форм отчетности;
ориентация на открытый конкурс как на преимущественный способ закупки, но с возможностью применения иных способов, если открытый конкурс провести нельзя или он нецелесообразен;
возможность использования IT-технологий на перенос все большего числа закупок в Интернет как наиболее доступную, открытую рыночную среду.
Наиболее важными являются следующие особенности принятых системой С-ЕЭС ЗД подходов к управлению закупочной деятельностью:
четкое планирование закупочной деятельности, главный документ — Годовая комплексная программа закупок (ГКПЗ);
закупочная деятельность приоритетная, в силу чего она подпадает под компетенцию совета директоров каждого предприятия, который принимает «Положение о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг для нужд ДЗО», ежегодно утверждает ГКПЗ, состав и руководителя центрального закупочного органа, ежеквартально заслушивает отчет генерального директора ДЗО о ходе закупочной деятельности и отклонениях от стандарта, если они имели место;
наличие в качестве рабочего органа по управлению закупочной деятельностью Центрального закупочного органа (ЦЗО), возглавляемого лицом в ранге заместителя руководителя ДЗО;
организация единообразных разделов «закупки» на интернет-сайтах ДЗО;
единообразная в соответствии с одним из стандартов Системы С-ЕЭС ЗД подготовка кадров в области закупочной деятельности;
развитие инфраструктуры закупочной деятельности, включающее сертификацию, электронные торговые площадки, привлечение профессиональных консультантов.
Открытый конкурс является основным, но не единственным способом закупки, набор процедур достаточно широк (рис. 11.3.3).
Рис. 11.3.3. Закупочные процедуры в электроэнергетике
Все иные, кроме открытого одноэтапного конкурса, способы закупок, могут быть применены, если есть соответствующее основание (исчерпывающий перечень оснований дан в типовом Положении) и (в подавляющем большинстве случаев) — разрешение коллегиального органа: совета директоров (который при принятии годовой комплексной программы закупок предусматривает отдельные закупки не по конкурсу) либо ЦЗО. Содержание и подробный ход процедур при каждом способе закупки расписаны в типовом Положении, открыто опубликованном в Интернете (см. http://www.b2b-energo.ru).
При работе на дефицитных рынках продукции можно закупать на конкурсах и аукционах, организованных продавцами продукции, но только если правила этих торгов обеспечивают честную и справедливую конкуренцию участников.
Начиная с закупочной кампании 2004 г., по инициативе Центральной конкурсной комиссии внедрены обязательные количественные показатели расширения именно конкурсных закупок по различным направлениям, и это в настоящий момент привело к увеличению доли конкурсов.
Правильная организация закупочной деятельности в электроэнергетике сначала позволяет снизить издержки, затем приводит к стабилизации тарифов, а в условиях реформирования — к повышению капитализации компании, поскольку экономически обоснованные издержки — важнейшее конкурентное преимущество.
В электроэнергетике закупки составляют 50 % затрат, контрагентами являются более 8000 поставщиков с номенклатурой поставок более 50 тыс. позиций. Очевидно, что реализация этой сложной задачи в сжатые сроки требует инновационного подхода, основанного на широком применении передовых технологий. В современных условиях наиболее перспективным инструментом для качественного совершенствования закупочной деятельности и формирования такого рынка является электронная коммерция. Её преимущества очевидны:
качественно новый уровень информативности;
недискриминированный доступ для любого участника рынка;
равные конкурентные возможности для всех участников;
прозрачность и объективность при подготовке и проведении закупок;
оперативность, снижение трудоемкости организации торгово-закупочной деятельности;
возможность применения новых видов организации торгов, проведение которых без электронной коммерции было бы невозможно;
возможность мониторинга рынка.
Реализация вышеназванных преимуществ выражается в оптимизации цен, уменьшении расходов на организацию закупок, возможности эффективного контроля за расходованием средств, направляемых на закупки. Использование электронных расчетов, основанных на принципе «поставка против платежа» снижает финансовые риски участников рынка.
Практическое воплощение преимуществ электронной коммерции в полной мере позволяет реализовать информационно-аналитическая и торговая система «Рынок продукции, услуг, технологий для электроэнергетики «В2В-энерго». Рынок «B2B-энерго» работает Интернете в режиме on-line, позволяет объединить в едином информационном и торговом пространстве поставщиков и потребителей. По состоянию на 1 января 2006 г. в указанной системе зарегистрировано и работает более 4270 участников из 24 стран. Среди них организации энергетического комплекса, заводы-изготовители оборудования, запасных частей и материалов для энергетики, строительные, монтажные, ремонтные, научно-проектные организации, инжиниринговые компании и т.д. Система работает на базе электронной версии общероссийского классификатора товаров и услуг с возможностью детализации (уточнения) товаров и услуг до семи уровней, не имеющего ограничений по номенклатуре. Её функции:
аналитическая. В системе архивируется информация по сделкам, проводимым участниками в ее рамках, что позволяет проводить учет, анализ, вести индикатирование цен, осуществлять контроль за расходованием средств. Аналитическая функция широко используется как участниками рынка, так и руководством холдинга;
маркетинговая. Через систему автоматизированного поиска участники рынка могут получить информацию о продукции и услугах, которые их интересуют, а также осуществлять поиск потребителей предлагаемых ими продукции и услуг;
торговая. Участники системы, получив информацию о потенциальных партнерах и проведя ее анализ, имеют возможность организовать электронную торговлю продукцией и услугами в различных режимах (от простой покупки-продажи до электронных аукционов и конкурсов);
расчетная. Участники системы могут в автоматизированном режиме производить расчеты по сделкам на основании подтвержденного электронной цифровой подписью графика платежей.
Именно комплекс функций, поддерживаемых системой, делает рынок «B2B-энерго» исключительно удобным не только для организации торгово-закупочной деятельности, но и для контроля за использованием средств. Практика применения системы «B2B-энерго» доказала, что электронная коммерция может применяться не только для закупок стандартизированной и однозначно описываемой продукции. В системе проводятся электронные торги любого уровня сложности: запросы предложений; электронные аукционы (продавца и покупателя); открытые и закрытые конкурсы, в том числе многоэтапные. Для ознакомления с системой и подготовки пользователей имеется демонстрационная версия, функционал «вопрос-ответ», проводятся семинары.
Система «В2В-энергo» не является организатором торгов, т.е. она не проводит аукционов, конкурсов и т.д., и не определяет победителя. Оператор системы «В2В-energo» лишь предоставляет участникам рынка возможность использовать ее программно-технический комплекс. Поэтому тарифный план системы предусматривает разовую оплату подключения и абонентскую плату, одинаковую для всех участников и не зависящую от количества сделок и объема торгов. Такая идеология тарифного плана предопределяет заинтересованность в росте числа участников рынка и, следовательно, в повышении его ликвидности, но не в росте цен.
Развитый функционал, серьезный информационный ресурс, лояльный и правильно сориентированный тарифный план предопределили активное развитие системы «В2В-энерго». Ежегодно удваивается число участников, кратно увеличивается объем спроса-предложений и число конкурсов. Конкурсы, проводимые в системе, в основном открытые.