Организационный модуль

Информационная сфера

Административная сфера

Юридическая сфера

Предъявление в суды и арбитражные суды исков к плательщикам:

о взыскании налоговых санкций,

о ликвидации организации,

о расторжении дого­вора налогового кредита,

о взы­скании задолженности платель­щика с его зависимых лиц и др.

Система налоговых органов – ФНС РФ и ее территориальные органы

Создание информационных систем и обеспечение информационных потоков

Инспекционный контроль вышестоящих органов за работой нижестоящих

Информирование плательщиков о действующих налогах, разъяснение и пропаганда налогового законодательства

Организация взаимодействия между налоговыми органами, правоохранительными и иными государственными органами и органами муниципальных образований исполнительной и представительной власти

Подготовка и реализация межправительственных соглашений об устранении двойного обложения

Подготовка прогнозных показателей

и отчетности

Рис.2.2. Состав основных блоков и элементов организационного модуля механизма налогового администрирования

Положением о Федеральной налоговой службе (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506) функции ФНС России, как федерального органа исполнительной власти, определены как осуществление:

- контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей,

- контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;

- контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах своей компетенции,

- государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств

- представления в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Низовые инспекции организуются по типовой функциональной структуре, что позволяет повсеместно применять типовые технологические процессы, облегчающие многие операции за счет автоматизации налоговых процедур и их методической поддержки. В результате, за счет использования единых нормативных, методических, инструктивных, технических, программных средств и материалов обеспечивается наиболее рациональное использование трудовых и материальных ресурсов, создаются возможности совершенствования деятельности всей системы налоговых органов за счет единообразных управленческих решений.

Особое место среди организационно-административных мероприятий занимает обеспечение условий для реализации указанных функций всеми структурными подразделениями налоговых органов. Поэтому вышестоящие налоговые органы систематически проводят обследования и проверяют работу своих территориальных органов на всех уровнях, принимают меры к устранению недостатков и нарушений, а также заслушивают отчеты руководителей территориальных органов о состоянии контрольной работы, оказывают методическую и практическую помощь в ее организации, изучают и распространяют положительный опыт работы.

Накопление в налоговых органах значительного объема информации, в том числе – конфиденциального характера, требует соответствующей организации информационной системы. Составными элементами такой системы выступают методы получения, хранения и передачи информации. Организация приема отчетности в электронном виде является основным направлением совершенствования форм и методов взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков в процессе приема налоговой отчетности. Практикой выработаны два способа приема отчетности в электронном виде:

- на магнитных носителях с представлением бумажных документов;

- по телекоммуникационным каналам связи - без бумажных носителей.

Прием отчетных данных на магнитных носителях позволяет сразу, после проверки и оформления арифметических ошибок камеральной проверки, ввести в базу данных электронный образ документа, не затрачивая на это ресурсы рабочего времени инспектора. В результате начисление налогов в карточки лицевых счетов плательщиков производится путем автоматического переноса информации по всем программным продуктам. Автоматизируется процесс составления налоговой отчетности.

Представление отчетности на магнитных носителях не устраняет необходимость посещения налоговых инспекций налогоплательщиками. Эта проблема решается при внедрении бесконтактных форм взаимодействия, что становится возможным при переходе на безбумажные технологии представления отчетности по телекоммуникационным каналам связи. Возможность сдачи налоговой отчетности в электронном виде по каналам связи позволяет оперативно принимать отчетность налогоплательщика и выдавать ему соответствующее подтверждение факта приема, а также существенно снизить потери рабочего времени налогоплательщиков в очередях.

Сложность вопроса привлечения налогоплательщиков к участию в обеспечении работы программных систем налоговых органов связана, прежде всего, с проблемами мотивации. При этом преимущества электронного документооборота для определенных категорий плательщиков не превалируют над необходимостью нести дополнительные материальные и финансовые затраты по подключению к системе. Поэтому перед налоговыми органами остро стоит проблема проведения разъяснительной работы с налогоплательщиками, доведению до них основных принципов и преимуществ данного способа представления отчетности, требований к техническим и программным средствам, и привлечению их к сдаче отчетности в электронном виде. При этом принудительное внедрение является недопустимым.

В составе механизма налогового администрирования обособленно выделяется правовой модуль, значение которого весьма велико, поскольку налоговые отношения в России в силу требований Налогового кодекса осуществляются в границах правового поля. При этом следует иметь в виду, что налоговое законодательство весьма специфично и существует относительно обособленно в общей системе права. Такой подход законодателя соответствует мировой практике. Определения Налогового кодекса предполагают учет положений смежных отраслей законодательства (гражданского, семейного, трудового и др.) при приоритете значений юридических определений, принятых в целях налогообложения. Согласно ст.11 Налогового кодекса РФ, институты, нормы и понятия в налоговом праве применяются в том значении, в котором они определены в налоговом законодательстве. И только при отсутствии подобного определения могут применяться их значения, определенные соответствующими законами других отраслей права.

Формируя правовой модуль механизма налогового администрирования и определяя его нормативную базу, следует исходить из иерархичности конструкции норм налогового права, основанной на верховенстве федеральных законов.

На рис. 2.3 приведена схема, которая может быть положена в основу систематизации нормативной базы налогового администрирования. Следует учитывать, что основанием приведенной иерархической конструкции является налоговое законодательство. Налоговым законом признается нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в установленном порядке представительным органом государственной власти.

Международные договоры

Конституция РФ

Законодательные акты

Налоговые законы

• высший уровень

(Налоговый кодекс)

• федеральный уровень

• региональный уровень

• местный уровень

Неналоговые законы

Постановления Конституционного суда РФ

Решения арбитражных судов

Решения судов общей юрисдикции

Разъяснения высших судебных органов РФ по применению норм налогового законодательства

Указы Президента РФ

Постановления Правительства РФ

Решения исполнительных органов субъектов РФ и муниципальных образований

Нормативные акты Министерства финансов

Нормативные акты федеральных ведомств

и налоговых органов

Рис.2.3. Нормативная база налогового администрирования и ее структурная характеристика

Налоговое законодательство регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию обязательных платежей налогового характера, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования решений, действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц, привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Приоритетное положение в налоговом законодательстве занимает Конституция Российской Федерации, а также международные договоры и налоговые соглашения. На конституционных нормах основывается система налоговых законов, состоящая из Налогового кодекса, федеральных налоговых законов, законов и иных нормативных актов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, нормативных актов представительных органов местного самоуправления.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы организации налогообложения, включающие в себя:

- основания для возникновения (либо изменения, прекращения) налогового обязательства и порядок исполнения обязанности по уплате налогов;

- принципы установления, введения в действия либо отмены региональных и местных налогов;

- права и обязанности участников налоговых отношений;

- формы и методы налогового контроля;

- ответственность за совершение налоговых правонарушений;

- порядок обжалования решений и действий налоговых органов.

В первой части Налогового кодекса законодательно закреплены и получили дальнейшее развитие конституционные права и гарантии, а также обязанности. Среди них можно выделить такие, как обязанность каждого платить законно установленные налоги; невозможность лишения кого-либо имущества иначе как по решению суда; недопустимость придания законам, ухудшающим положение плательщиков, обратной силы; обеспечение целостности единого экономического пространства; экономическая обоснованность вводимых налогов и недопущение произвольности их установления; презумпция невиновности плательщика; трактовка неясных и противоречивых положений налогового законодательства в пользу плательщика и др. Знание положений Конституции позволяет правильно ориентироваться в решении достаточно сложных и неоднозначных проблем налогообложения.

Налоговый кодекс определяет также состав законодательства о налогах субъектов РФ и муниципальных образований. В него включены отдельные законы и иные нормы, принятые в соответствии с кодексом, то есть при соблюдении всех общих принципов, в нем содержащихся. Налоговым кодексом закреплено право федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов государственных внебюджетных фондов, таможенных органов издавать нормативные правовое акты по вопросам налогообложения. При этом издание подобных актов должно производится только в случаях, предусмотренных законодательно, а принятые акты не могут противоречить, дополнять или изменять законодательство о налогах и сборах. В частности, случаем законодательного закрепления нормативного статуса правового акта Министерства финансов РФ является утверждение финансовым ведомством форм налоговых деклараций и порядка их заполнения, поскольку выполнение указаний финансовых органов по соблюдению методики составления налоговой декларации является обязанностью плательщика в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Приказы, инструкции и методические указания, издаваемые налоговыми и финансовыми органами, не относятся к актам законодательства и обязательны только для подразделений этих органов. Вместе с тем, в качестве элемента нормативной базы налогового администрирования целесообразно включить методические разработки налоговых органов. Необходимо отметить также, что в условиях усложнения норм налогового законодательства возникает потребность в официальном толковании его отдельных положений, что с 2007 года законодательно вменено в обязанность финансовых органов, и соответственно, расширяет сферу нормативно-правовых источников.

В Налоговом кодексе сформулированы жесткие требования к налоговому законодательству, при несоблюдении которых нормативный правовой акт может быть в судебном порядке признан не соответствующим кодексу. Среди критериев несоответствия можно выделить: 1) издание правового акта органом, не имеющим на это полномочий, либо с нарушением установленной процедуры; 2) отмена либо ограничение прав, полномочий и обязанностей участников налоговых отношений, установленных кодексом; 3) запрет на действия участников налоговых отношений, разрешенные кодексом; 4) разрешение на действия участников налоговых отношений, запрещенные кодексом; 5) изменение оснований, условий и последовательности действий участников налоговых отношений; 6) изменение содержания понятий и терминов кодекса, а также иные противоречия общим началам либо буквальному смыслу конкретных положений кодекса. Учитывая вышеприведенные критерии, необходимо проведение тестирования нормативных актов на соблюдение установленных принципов.

Судебная система Российской Федерации включает в себя три вида правосудия: конституционное, арбитражное и судов общей юрисдикции. Совокупность судебных актов как результатов рассмотрения конкретных дел, называется судебной практикой. Кроме того, к судебной практике можно отнести и руководящие разъяснения высших судебных органов по вопросам применения законодательства по конкретным проблемам. Значимость судебной практики для применения налогового законодательства трудно переоценить, несмотря на неоднозначность мнения специалистов относительно того, можно ли включать судебную практику в систему права. В современных условиях именно судебная практика играет ведущую роль в понимании и толковании норм налогового законодательства, устраняя пробелы и несоответствия, допущенные законодателем. Однако при включении судебной практики в состав нормативной базы налогового администрирования следует учесть проблему оценки обстоятельств конкретной ситуации судом, поскольку принятие судебного решения в спорной ситуации в пользу плательщика во многом определяется безупречностью действий последнего.

С вступлением в силу специальных глав Налогового кодекса РФ, посвященных раскрытию механизма исчисления и взимания отдельных видов налогов, в состав актов, формирующих нормативную базу налогового администрирования, может быть включен и еще один, четвертый уровень, а именно – учетная политика организации в целях налогообложения.

Комплексное применение на практике всех форм правовой регламентации налоговых отношений позволяет обеспечить соблюдение как государственных интересов, так и интересов налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений.