Уложенная комиссия 1767 г. И её значение

Особое место в реформаторской деятельности Екатерины II принадлежало созданию Уложенной комиссии по составлению нового свода законов. Комиссия работала неполных полтора года (1767-1768 гг.) и была распущена в связи с русско-турецкой войной (1768-1774 гг.). Это была уникальная попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.

Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, опираясь только на бюрократию. Надо было выяснить нужды и потребности самого общества, представители которого были приглашены в комиссию. Это был своего рода первый опыт сочетания отечественного политического опыта (Земские соборы) и опыта европейских парламентов.

Комиссия состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий. Они приехали в Москву с наказами от своих избирателей. Всего оказалось свыше 1 500 наказов. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39%). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные «частные комиссии», которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не принесла ожидаемых результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовало этому, прежде всего, состав Комиссии, депутаты которой в большинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой деятельности. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы разных сословий. Разногласия начались, когда приступили к обсуждению вопроса о крепостном праве. Несмотря на это работа Комиссии не было бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, её итоги были использованы императрицей для подготовки ряда крупных административных реформ.

Учреждения о губерниях 1775 г. И создание единой системы территориального управления

7 ноября 1775 г. был издан указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало губернской (областной) реформы. Созданная система местного управления оказалась эффективной и просуществовала до великих реформ Александра II.

Надо сказать, что крестьянская война под предводительством Е. Пугачева выявила слабость существовавших ранее местных органов власти, их неспособность предотвратить и погасить крестьянский бунт. Отчасти удручающее положение на местах было связано с непродуманным преобразованием областной администрации, произведенной в последние годы правления Петра I. Тогда большинство губернаторских функций на местах было передано воеводам, управлявшим провинциями.

Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала указ «Наставление губернаторам», результатом которого стало значительное усиление на местах власти губернаторов. Отныне основной фигурой местной администрации становился губернатор.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского правления. Губернская реформа была необходима в целях внутренней безопасности страны.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. С целью улучшения системы местного управления было произведено разукрупнение губерний, уменьшены из размеры. Число губерний было доведено до 50, вместо 23. Вместо прежней трехуровневой системы административного деления: губерния-провинция-уезд, устанавливалась двухуровневое деление: губерния-уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде – от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Выход был найден в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В губерниях рядом с губернским правлением (губернатор и два его советника) были созданы новые бюрократические учреждения. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии, а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность. В тоже время она оставляла без изменения органы центрального управления, а это придавало реформе некоторую незавершенность. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места (губернским палатам), ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена госуправления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком областной реформы было создание нового административного деления на основе только демографического критерия, без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.

Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов

Особенностями областной реформы Екатерины II принято считать: децентрализацию власти и усиление роли земского элемента в местном управлении. Екатерина II решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства.

Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреждений – дворянских собраний. В их руках было сосредоточено все местное самоуправление. Каждые три года дворяне съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного представителя, капитан-исправника (судебные и полицейские функции). Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.

Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд. Он заменил прежнее воеводское управление. Члены нижнего земского суда – капитан-исправник и 2-3 заседателя избирались дворянским собранием на 3 года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления. В функции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, надзор за торговлей, принятию мер по предотвращению болезней, искоренение воров и т.д.

С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, выдавать грамоты на дворянство. Грамоты выдавались только потомственным дворянам с недвижимым имуществом в данной губернии. Губернское дворянство имело собственный бюджет, дом для заседаний, печать и архив. Тем самым дворянское собрание превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица.

В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд:

- уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии – для дворян;

- городовые магистраты и контролирующий их городской магистрат – для горожан;

- нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе – для государственных крестьян.

Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий сенат.

Особым не имевшим аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами. Свою деятельность они вели на основании принципа «естественной справедливости». От суда требовалось контролировать законность заключения обвиняемых под стражу, пытаться произвести примирение сторон, освобождать общие суды от дополнительной нагрузки по запутанным делам и преступлениям, которые не представляли значительной общественной опасности. Они состояли из совестного судьи и шести заседателей. Совестный суд действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо.

К новым учреждениям в системе местного управления относились приказы общественного презрения, создаваемые в каждой губернии. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц; устройство домов для безработных, смирительных домов для «сложных» детей, пьяниц.