Реформы Петра I. Петровская рационализация государственного управления

Реформы Петра I охватили практически все сферы жизни российского общества. Петр I (1672-1725) понимал государство как направляющую силу развития экономики, а законодательство – использовал как мощный рычаг реализации намеченных преобразований. В петровские времена стало на практике в полной мере осуществляться то, что в настоящее время принято называть государственным менеджментом.

Петровские реформы охватили, прежде всего, армию. Петр ввел обучение солдат и офицеров по Воинскому артикулу (единому воинскому уставу). Он ввел обязательную службу для дворян и рекрутские наборы крестьян в армию. Армия России подразделялась на три вида войск: пехоту, кавалерию и артиллерию.

Общеизвестно, что при Петре I Россия стала влиятельной морской державой, а в результате длительных войн со Швецией получила выход к Балтийскому морю.

В развитии отечественной промышленности в период правления Петра I принято выделять два периода. Первый период принято определять с конца XVII в. до 1709-1710 гг. Длительные войны, которые вела Россия против Турции и Швеции, требовали оружия, а его ввоз в Россию был блокирован. Ощущалась нехватка и качественного железа, которое раньше ввозилось из Швеции, поэтому в тот период срочно создавались металлургические, металлообрабатывающие и оружейные заводы на Урале, а также в Санкт-Петербурге.

Второй период начался с 1710 г. и продолжался до смерти Петра I в 1725 г. В этот период царь наряду с обороной начал уделять внимание и гражданской промышленности (суконной, кожевенной, бумажной, стекольной, табачной).

За годы царствования Петра I в России было создано около 200 промышленных предприятий, в том числе 52 предприятия черной и 17 предприятий цветной металлургии, 15 предприятий суконной промышленности, 9 шелкоткацких, 14 кожевенных, 23 лесопильных. При этом на большинстве новых предприятий использовались самые передовые техника и технология того времени. При этом более половины мануфактур было основано казной. Для управления народным хозяйством на макроуровне были созданы коллегии.

Сам Петр I, бывая за рубежом, внимательно следил за новинками в технике, встречался с изобретателями, изучал новые машины и все полезное приобретал для России.

В сельском хозяйстве Петр I обращал особое внимание на развитие отраслей, обеспечивающих сырьем промышленность. В частности, по его приказу за границей закупались для разведения в России овцы, шерсть которых была необходима для производства тонких сукон. Под пристальным вниманием было развитие коневодства. В 1715 г. был издан указ «О размножении во всех губерниях льняного и пенькового промыслов», в котором предписывалось ежегодно увеличивать посевы этих культур.

Для проведения преобразований Петр I нуждался в эффективной государственной системе управления.

В 1708 г. была проведена губернская реформа (царский указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов»), в результате которой страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингермаландскую (с 1710 г. Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713-1714 гг. было образовано еще 2 губернии: из Казанской были выделены Нижегородская и Астраханская губернии, а из Смоленской – Рижская губерния. Губернская реформа вводила новую трехуровневую систему управления на местах: губерния-провинция-уезд. По губерниями расписывались все уезды и города.

Возглавлял губернию губернатор, который осуществлял административную, судебную и военную власть. У губернатора были помощники, которые контролировали отрасли управления:

- обер-комендант – военной управление;

- обер-комиссар (обер-провиантмейстер) – губернские и иные сборы;

- ландрихтер (местный судья) – губернскую юстицию, финансовые и розыскные дела. Это была первая попытка отделить суд от администрации. Деятельность ландрихтеров находилась под жестким контролем губернаторов и воевод.

Каждая из губерний делилась на провинции, а те, в свою очередь на уезды. Уезды возглавляли коменданты, а провинции – обер-коменданты, подчинявшиеся коллегиям (Камер-коллегия, Юстиц-, Вотчинной).

В 1718-1720 гг. была проведена реформа органов городского самоуправления. В результате были созданы выборные сословные коллегиальные органы управления – магистраты, руководство которыми осуществлял Главный магистрат. В составленном в следующем году регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов – на «регулярных» и «нерегулярных» (низкого происхождения). Регулярные граждане делились на две гильдии. К первой гильдии принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, ювелиры, живописцы, художники и ученые. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединились в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только регулярные граждане. Нерегулярные избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

Магистраты состояли из выборных бурмистров и ратманов и ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города. Петр I избавил регулярных граждан от обязательной рекрутской повинности.

Говоря об этом, не следует преувеличивать значение самоуправленческого начала в системе петровской администрации. Во-первых, потому, что развитие самоуправления предполагает наличие элементов гражданского общества и демократии, что невозможно было в условиях расцвета крепостничества в стране. Во-вторых, сформировавшаяся при Петре I модель управления государством мало способствовала развитию демократических элементов в виде местного самоуправления, поскольку преобладали абсолютистские военно-бюрократические методы управления. Централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению.

В целом, местная реформа оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка создать эффективную систему местного самоуправления не удалась. Уже при Петре I усиливаются противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Петровские государственные преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государством. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в. она прекращает свое существование и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой с 1708 г. стали называться Консилией министров. Этому учреждению Петр I поручал ведение всех государственных дел во время своих многочисленных «отлучек».

В 1711 г. был создан новый высший орган государственной власти и управления Правительствующий сенат. Учрежден был вместо Консилии министров. Сенат постепенно стал подчиненным непосредственно императору. С 1718 г. Сенат стал постоянным учреждением, в нем стали заседать президенты созданных к этому времени коллегий (центральных органов государственного управления, пришедших на смену московским приказам). Однако вскоре обнаружился абсурд такого положения. Президенты коллегий просто не могли контролировать свои же коллегии. Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, заменены специально назначаемыми лицами. Право заседать в Сенате оставили лишь за президентами Военной коллегии и Коллегии иностранных дел. Как высший административный орган в государстве Сенат ведал всеми отраслями государственного управления, исполнял законосовещательные и исполнительные функции. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией и государтсве.

В отличие об Боярской думы, Сенат не являлся сословным органом и не делил власть с царем. Сенат изначально был создан как чисто бюрократический аппарат, все члены которого назначались лично Петром I.

Присутствие Сената собиралось 3 раза в неделю (пн, ср, пт). Для производства дел в Сената существовала канцелярия, возглавляемая обер-секретарем. Ему помогал экзекутор, следивший за порядком в здании. При канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), архивариус и регистратор.

В 1722 г. была учреждена специальная должность генерал-прокурора Сената, призванного, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управления (быть «оком государевым»). Он осуществлял контроль за деятельностью Сената. Указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за их исполнением. Все это делало генерал-прокурора первым лицом в государстве, после монарха.

Пожалуй, одним из наиболее важных нововведений петровской административной реформы стало создание в России действенной системы государственного надзора и контроля. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Параллельно с этим создавалась система тайного надзора за деятельностью государственной администрации. Этим занимались фискалы. Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа полагалось донесшему фискалу).

Проводимая Петром I модернизация государственного аппарата не отличалась системностью и строгой последовательностью. Однако можно заметить, что для Петра I всегда приоритетными оставались две задачи:

- унификация органов государственного управления и всей системы администрации;

- проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой явного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было обеспечить законность в управлении.

В 1718 г. приказы с их размытыми функциями и неясными полномочиями были заменены коллегиями. Первоначально было создано 11 коллегий: Коллегия иностранных дел, Военная коллегия, Адмиралтейство, Камер-коллегия (сбор налогов), Берг-коллегия (горное дело, металлургия), Коммерц-коллегия (внешняя торговля), Штабс-контор-коллегия (расходы), Ревизион-коллегия (контроль за доходами и расходами), Мануфактур коллегия, Юстиц коллегия (судебные учреждения), Главный магистрат (управление магистратами и городской полицией). Позднее (после церковной реформы) на правах коллегии стал существовать Святейший Синод. Как правило, в каждой коллегии из иностранцев назначались по одному советнику, по одному секретарю. Однако на высшие посты в коллегиях Петр I стремился назначать только русских людей. Преимущества коллегии перед приказами виделось в более оперативном и в тоже время объективном решении дел. Считалось, что коллегиальное устройство поможет изжить взяточничество и казнокрадство. Формально за деятельностью коллегий следил Сенат. Подобно приказам коллегии состояли из общего присутствия (президент, вице-президент, 4 советника, 4 асессора (заседатель, регистратор) и канцелярии. Президент назначался императором, вице-президент Сенатом с последующим утверждением императора. В отличие от приказов, коллегии строились по функциональному, а не по отраслевому признаку. Коллегии не могли вмешиваться в сферу деятельность других коллегий.

В 1721 г. была проведена реформа церкви, в результате которой была отменена тайна исповеди, а церковная власть была организована по образцу светской. Святейший Синод стал своеобразной коллегией, управляющей делами церкви. Эту организацию возглавлял светский чиновник – обер-прокурор Священного Синода.

Верховная власть принадлежала царю Петру, который с 1721 г. стал именоваться «императором».

В 1722 г. Петр I подписал Указ о престолонаследии, который давал право императору передавать престол не старшему сыну, а наиболее достойному наследнику. Этому указу, после смерти Петра, суждено будет сыграть роковую роль в истории России.

Петр I последовательно расширял государственную монополию во внешней и внутренней торговле. Наряду с традиционной монополией на водку, к товарам, торговля которыми считалась монополией государства, относились смола, икра, деготь, сало, соль, табак, собольи меха. Эта монополия приносила значительный доход государственной казне. При Петре I в России появились первые товарно-сырьевые биржи.