1. Поняття та види публічних доходів

Збільшується масив фінансово-правових норм, розширюється та деталізується коло суспільних відносин, що підпадають під пред­мет фінансово-правового регулювання. Формуються нові фінансово-правові інститути, такі, як інститут державного боргу, інститут дохо­дів позабюджетних публічних фондів, а ряд вже існуючих - розши­рюється, піднімається на вищий рівень, переростаючи із простих у складні інститути, об'єднуючи у своєму складі дрібніші утворення, як це сталося із податковим правом. Водночас деякі фінансово-правові інститути у зв'язку зі зміною в регулюванні відповідних суспільних відносин втрачають свою актуальність і припиняють існування. Се­ред них: інститут державного кредиту, інститут обов'язкових плате­жів державних підприємств тощо.

Правова форма здатна, на думку Л.С. Явича, не лише йти слідом за розвитком економіки та відображати зміни в економічному розвитку, але і зворотно впливати на економіку. За наявності певних передумов право може сприяти появі нових фінансових відносин або впливати на їх подальший розвиток і зміцнення.

У зв’язку з цим Конституція України (ст..92.* закріпила, що лише закони встановлюють систему оподаткування, податки і збори, порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу», а відповідно до ст.. 142 Конституції України та ст.. 60 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», власні доходи мають територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, якими розпоряджаються відповідні органи місцевого самоврядування.

Основним джерелом доходів держави є ВВП, частину якого вона використовує для покриття публічних видатків. У формуванні публічних доходів беруть участь усі ланки фінансової системи. Водночас далеко не всі публічні фонди (ланки* всі доходи, які ідуть на їх формування, відраховують до державного або місцевих бюджетів. Як нам відомо з перших лекцій, існує цілий ряд фондів, що задовольняють публічний інтерес, зокрема соціальний, є позабюджетними. Крім того і публічні потреби задовольняють не лише за рахунок коштів Державного чи місцевих бюджетів.

Однак позабюджетним фондам притаманна особлива ознакаа. На відміну від державного чи місцевого бюджетів, які є виключно грошовими фондами, позабюджетні фонди - це, по-перше, грошові фонди, а по-друге, це органи управління від­повідними фінансовими ресурсами, наділені владними повноважен­нями.

Публічні позабюджетні фонди є самостійною ланкою фінансової сис­теми. Крім того, як зазначає О.А. Лукашев, кожен з них є фінансовим інститутом, який об'єднує специфічний вид фінансових відносин щодо формування, розподілу та використання даного грошового фонду.

Незалежно від того, до якого виду належить той чи інший цен­тралізований фонд (чи це - бюджет, чи це - позабюджетний фонд*, основні засади його формування регулюються законами України. Зокрема, це Бюджетний кодекс України, щорічні закони України про Державний бюджет, Закон України від 9 липня 2003 року «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування»; Закон Украї­ни від 23.02. 2012 року «Про систему гарантування вкладів фізич­них осіб» тощо.

В наслідок існування та функціонування в Україні вище зазначеної правової дійсності, починаючи з 90-х років XX століття в українській фінансово-правовій літературі (як і в російській* науковці, поряд із терміном «державні доходи», вживають термін «публічні доходи». Це стало наслідком дії як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів. Західно­європейська фінансова наука та законодавство цих країн терміном «публічні доходи» оперують уже понад півстоліття.

Серед об'єктивних факторів звернення до публічних доходів - потреба у вирішенні проблеми щодо визначення правової природи та належності місцевих доходів та доходів позабюджетних централізо­ваних фондів. Застосування саме терміна «публічні доходи» дозволяє охопити цим поняттям усю сукупність суспільно значимих як для країни в цілому, так і для її окремих регіонів доходів. Публічні до­ходи не прив'язуються до форми власності набувача коштів. Акцент зроблено на аспекті спрямування коштів. Якщо кошти надходять до певного грошового фонду з метою подальшого їх використання для задоволення публічного інтересу - то, незалежно від того, чи є вони складовою державного, місцевого бюджетів чи централізованих по­забюджетних фондів, кошти розглядаються як публічні доходи. Вони спрямовуються на по­криття витрат, пов'язаних із задоволенням публічного інтересу, щоє об'єднуючим фактором усіх публічних доходів, незалежно від того, до фонду якого із суб'єктів вони зараховуються.

У визначенні категорії «публічні доходи» прослідковується тісний та визначальний зв'язок з такою фінансово-правовою катего­рією, як «публічні видатки».

Поняття «публічні доходи» не потрібно розглядати як то­тожне поняттю «державні доходи». На відміну від публічних, державні доходи включають і ті види доходів, порядок акумуляції яких не регулюється фінансово-правовими нормами та які надхо­дять не лише на користь публічного суб'єкта. Так, складовою державних доходів є доходи державних та казенних підприємств. Однак, відносини, які виникають із приводу акумуляції цього виду доходів, не підпадають під предмет фінансово-правового регулю­вання. Усі підприємства, незалежно від форми власності, у тому числі і державні та казенні, при формуванні своїх доходів керуються не фінансово-правовими нормами, а Господарським кодексом України. Види фондів коштів підприємства, порядок їх формування ви­значаються статутними документами суб'єкта господарювання. Го­ловна вимога, яка повинна бути дотримана, - порядок залучення коштів до таких фондів, їх цільове призначення не повинні супер­ечити чинному законодавству України. Після сплати податків, ін­ших обов'язкових платежів (у т. ч. виплати дивідендів* підприємство розпоряджається власними коштами в порядку, визначеному в його статутних документах. Як слушно зауважувала в період зародження ринкових еко­номічних відносин (на початку 90-х років XX століття* академік Л.К. Воронова, Закон України «Про підприємства» надає оперативно-господарську самостійність навіть тим підприємствам, які є державною власністю. Підприємства сплачують податки, а інші відносини, що виникають з їх діяльності і мають грошовий харак­тер, регулюються нормами господарського (державні підприємства* чи цивільного (підприємницького* права, а не фінансового. «Зараз фінансово-правові норми вже не визначають порядок утворення фон­дів економічного стимулювання, а розподіл цих фондів і раніше фі­нансовим правом не регулювався», - констатує вчена.

Крім того, публічні доходи є категорією, відмінною і від категорії фінансових ресурсів держави, оскільки останні, в свою чергу, також є ширшим поняттям. Під ними розуміють доходи не лише публічного суб’єкта, а й усіх фізичних та юридичних осіб України, що отримують їх на території України й за її межами та володіють певним майном на праві власності.

Проте не всі науковці в основу виділення та обґрунтування публічних  доходів кладуть призначення цих доходів, їх цільове спрямування – задоволення публічного інтересу, так, наприклад на думку Н.Ю.Пришви, розкриття змісту дефініції «публічні доходи» вимагає з'ясування таких понять, як «суб'єкт публічної влади» та «публіч­на влада», оскільки публічні доходи є, по-перше, доходами саме суб'єктів публічної влади та, по-друге, доходами, які концентрують­ся у грошових фондах цих суб'єктів. Вона зазначає, що в наукових джерелах, зокрема в юридич­ній літературі, відсутнє єдине розуміння поняття «публічна влада». Загальновживаним традиційно є поняття «державна влада». Державна влада - це особлива організація публічної влади, вона має публічний, соці­альний і політичний характер ...». Подібної позиції дотримується і російська вчена Т.Я. Хабриева, зазначаючи, що «публічна влада - це не тільки державна влада. Своя публічна влада здійснюється в муні­ципальному утворенні, її здійснює народ (населення* муніципально­го утворення, його органи від імені цього населення... Місцеве само­врядування - частина єдиної публічної влади народу... ». Ряд провідних науковців, називаючи поряд з державною і такі різновиди публічної влади, як корпоративна влада громадських об'єднань та влада органів місцевого самоврядування, водночас відзначають, що в сучасному державознавстві продовжують вживати термін не «публічна», а «державна влада». У зв'язку з цим, на її думку, цікавим є висновок, що публічна влада в цілому здійснюється на двох рівнях - універсальному та корпоративному. До універсальної публічної влади належить державна влада, а до пу­блічної корпоративної - територіальна та асоціативна.

Публічна влада, на відміну від суспільної, як підкреслює росій­ський вчений В.Є. Чиркін, - це влада, що перш за все належить та­кому особливому інституту суспільства, як держава. Таке визначен­ня публічної влади, а саме: акцент на відмінності між суспільною та публічною владами, на наш погляд, є дискусійним, виходячи з того, що термін «публічна влада» походить від латинського слова, що перекладається як «суспільний».

Професор В.Ф. Погорілко ототожнював термін «публічна влада» із терміном «народовладдя». Але при цьому вказував, що основними видами публічної влади є: 1* безпосереднє народовладдя, безпосеред­ня демократія (вибори, референдуми тощо*; 2* державна влада - за­конодавча, виконавча, судова; 3* місцеве самоврядування.

Із народовладдям пов'язує публічну владу і В.Ф. Халіпов. Остан­ню він визначає як владу, відкриту народу та його судженням, сус­пільну за характером, неприватну, яка залучає до управління широ­кі кола населення.

У Франції поняття «публічна влада» вживають у широкому ро­зумінні, визначаючи її як повноваження накладати обов'язки в од­носторонньому порядку та забезпечувати їх примусове виконання.

Суб'єктом публічної влади названо адміністрацію, тобто публічних осіб, які здійснюють діяльність у сфері надання публічних послуг та які у зв'язку з цим користуються перевагами публічної влади.

Під публічною владою потрібно розуміти систему органів, яким за допомогою права визначено межі й обсяг владних повноважень та діяльність яких спрямована на досягнення публічного інтересу.

Таким чином, до суб'єктів публічної влади належить орган, по-перше, наділений владними повноваженнями, а, по-друге, діяльність якого спрямована на досягнення публічного інтересу.

Суб'єкти публічної влади є носіями влади і належать до актив­них суб'єктів правовідносин. Реалізація владного потенціалу вима­гає наявності відповідних фінансових ресурсів у кожного з названих суб'єктів.

Проте, ми повинні пам’ятати, що публічні доходи - це завжди доходи, які призначені для по­криття витрат, пов'язаних із задоволенням публічного інтересу. Під публічним інтересом розуміємо концентрований вираз загально соціальних потреб та устремлінь. Публічний інтерес визначається як виз­наний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою і гарантією її існування та розвитку.

Якщо ми звернемося до федеральної Конституції США, то у статті 1 розділу 8 закріплено принцип запровадження нових доходів - справляння податків, мита, зборів та акцизів, виключно в публічних цілях: «Конгрес має право вводити та справлятиподатки, мито, збори та акцизи для того, щоб виплачувати борги та забезпечувати спільну оборону і загальне благоденство США...». Подібні принципи відображені і в конституціях окремих штатів. Наприклад, у статті 19 частини 1 Конституції штату Массачусетс за­значається: «Кожна особа має право вимагати від суспільства захисту її життя, свободи та власності на основі законів постійної дії. Але як наслідок вона повинна зробити свій внесок у видатки для цього захисту...»

Оскільки формування доходної частини бюджету, позабюджетного цільового фонду (наприклад, Пенсійного фонду України* підпадає під сферу публічного інтересу, то більшість представників етатистського напрямку стверджують, що його забезпечення передбачає можливість застосування примусу з боку владного суб'єкта. Крім того, чітко визначено коло повноважень органів державної вла­ди, інших уповноважених органів, органів місцевого самовряду­вання щодо їх участі в акумуляції публічних доходів до державного та місцевих бюджетів і до позабюджетних державних (публічних* фондів.

Н.Ю. Пришва пропонує наступне визначення публічних доходів - це врегульовані нормами фінансового права доходи до грошових фондів суб'єктів публічної влади, які спрямову­ються останніми на реалізацію завдань і функцій держави, органів місцевого самоврядування та задоволення публічного інтересу.

У юридичній літературі пропонуються і інші дефініції понят­тя «публічні доходи». Зокрема, академік Л.К. Воронова визначає публічні доходи як «одержані при розподілі і перерозподілі національного доходу кошти, що на підставі норм фінансового пра­ва скеровані до фондів коштів, які використовуються на задоволен­ня публічного інтересу при реалізації завдань і функцій держави, муніципальних органів і органів, яким держава дозволяє представ­ляти публічний фінансовий інтерес». Тобто пропонується розгля­дати більш широке коло суб'єктів, яких уповноважено створювати публічні фонди. Однак, незважаючи на певні відмінності у запропо­нованих дефініціях, вони не носять сутнісного значення щодо розуміння публічних доходів, тому зупинимося на основних концептуальних поло­женнях, що дозволяють розкрити зміст поняття «публічні доходи».

В Україні публічні доходи не обмежуються лише доходами Дер­жавного та місцевих бюджетів. Це доходи, які зараховуються до фондів будь-якого публічного суб'єкта для виконання ним публічних функцій. До останніх нале­жать, зокрема, і Пенсійний фонд України, і виконавчі органи фондів соціального страхування. І якщо, відповідно до чинного законодав­ства, указаним суб'єктам надано право на формування грошових фондів, то і кошти, які будуть надходити до такого фонду (чи то до Пенсійного фонду України, чи до відповідних фондів соціального страхування тощо*, слід розглядати як публічні доходи.

Під публічним фондом потрібно розуміти грошовий фонд, поря­док формування та використання якого регулюється нормами акта публічного суб'єкта та кошти якого спрямовуються на задово­лення публічного інтересу.

Зокрема, такими актами суб'єктів публічної влади є щорічні за­кони про Державний бюджет України, постанови Кабінету Міністрів України про затвердження бюджету Пенсійного фонду на відповід­ний рік, постанови правління Фонду соціального страхування з тим­часової втрати працездатності про затвердження бюджету Фонду со­ціального страхування з тимчасової втрати працездатності на відпо­відний рік тощо.

Як публічні потрібно розглядати бюджетні цільові фонди. Остан­ні є в складі як Державного бюджету України, так і місцевих бюдже­тів. Відповідно до статті 68 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» органи місцевого самоврядування можуть утворю­вати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджуєть­ся відповідною радою. Питання щодо утворення цільових фондів у складі місцевих бюджетів вирішується виключно на пленарних за­сіданнях сільської, селищної чи міської ради.

В українському законодавстві відсутня дефініція поняття «ці­льовий бюджетний фонд». Для теоретичного аналізу цього поняття доцільно звернутися до російського законодавства, де питанню ці­льових бюджетних фондів присвячено ряд статей у Бюджетному ко­дексі Російської Федерації. Зокрема, у статті 17 БК РФ зазначається, що це фонд грошових коштів, створений, відповідно до законодав­ства, у складі бюджету за рахунок доходів цільового призначення або в порядку цільових відрахувань від конкретних видів доходів чи інших надходжень та виконується за окремим кошторисом.

В Україні цільові бюджетні фонди створюються відповідно до законодавства у складі бюджету за рахунок коштів цільового при­значення. Джерела формування цільових бюджетних фондів визна­чаються окремо щодо кожного з фондів. Так, відповідно до статті 13 Закону України «Про енергозбереження» (у редакції Закону України від 16 березня 2007 року* створено Державний фонд енергозабезпе­чення, мета заснування якого - забезпечення фінансування заходів щодо ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів. Джерелами формування Фонду визначено: кошти, отримані у ви­гляді штрафних санкцій за порушення законодавства з питань забез­печення ефективного використання енергетичних ресурсів; частина зборів за використання природних ресурсів; кошти, отримані за ви­дачу Національним агентством України з питань забезпечення ефек­тивного використання енергетичних ресурсів документів дозвільно­го характеру; добровільні внески підприємств, установ, організацій та громадян.

До цільових бюджетних фондів, зокрема, належить і Фонд со­ціального захисту інвалідів, що регулюється Законом України «Про основи соціальної захищеності інвалідів».

До публічних фондів зараховуються кошти, що надходять: 1. у ви­гляді обов'язкових платежів; 2. у вигляді платежів, що мають приватноправовий характер; 3. добровільних надходжень та 4.  у випадках, пе­редбачених чинним законодавством, - у вигляді трансфертів. Тобто формування публічних фондів здійснюється із використанням різ­номанітних методів правового регулювання публічних: як добровільного, так і обов'язкового.

До публічних фондів в Україні потрібно віднести:

1* Державний бюджет України;

2*  місцеві бюджети - бюджет Автономної Республіки Крим, об­ласні, районні бюджети, бюджети районів у містах, бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст*;

3* Пенсійний фонд України;

4* Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездат­ності;

5* Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхуван­ня України на випадок безробіття;

6* Фонд гарантування вкладів фізичних осіб.

7* цільові бюджетні фонди;

8* фонди коштів бюджетних установ.

Можна стверджувати, що публічні фонди можуть бути як цен­тралізованими, так і децентралізованими. Зокрема, децентралізо­ваними публічними фондами є фонди коштів бюджетних установ. Це особливий вид публічних фондів. Однак як публічні потрібно розгля­дати лише фонди коштів тієї бюджетної установи, яка належить до суб'єктів публічної влади.

При кваліфікації доходів як публічних доцільно виходити з та­ких факторів:

1*  правової природи грошових фондів, до яких зараховуються доходи;

2* правової природи того чи іншого виду доходу.

Публічні доходи - це доходи виключно публічного грошового фонду. Так, доходи, які зараховуються до державного чи місцевих бю­джетів, будуть кваліфікуватися як доходи публічні. Тобто, визнання того чи іншого грошового фонду видом публічного фонду приводить до характеристики доходів відповідного фонду як доходів публічних. Однак з цього загального правила є окремі винятки. Наприклад, деякі науковці зазначають,що до­ходи, що зараховуються до спеціального фонду державного бюджету, як правило, не належать до групи публічних доходів, оскільки їм не притаманні характерні ознаки останніх.

На характеристику доходів як публічних не впливає фактор їх джерела формування. Це можуть бути і податки, і добровільні над­ходження, і плата за публічні послуги (адміністративні послуги*, що надаються суб'єктами публічного права.Однак є види доходів, які мо­жуть надходити тільки до публічного фонду. Йдеться про обов'язкові платежі, які є основним джерелом формування будь-якого публічно­го фонду.