§ 3. Федеральные органы исполнительной власти

Перечень статутных нормативных актов:

- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнениями "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";X

- Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <1>;X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; 2011. N 9. Ст. 1251.

- Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (зарегистрирован в Минюсте России 14.05.2007 N 9449) <1>;X

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 24 мая; 2009. 5 июня.

- п. 5.1 - 5.6, 13.1 - 13.7 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 с изменениями и дополнениями "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <1>;X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233; 2011. N 15. Ст. 2131.

- распоряжение Правительства РФ от 11 октября 1994 г. N 1622-р "О порядке приведения нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <1> (п. 2 установлено правило, которое практически никогда не выполняется, - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти приводятся в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе или ином правовом акте не указан конкретный срок завершения этой работы);X

--------------------------------

<1> РГ. 1994. 18 октября.

- регламенты (внутренней организации) конкретных федеральных органов исполнительной власти;

- инструкции по делопроизводству в (центральном аппарате) конкретных федеральных органах исполнительной власти (издаются во исполнение ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ с изменениями и дополнениями "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1>; Постановления Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" <2>; п. 2.38 - 2.40 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. N 76 и признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации <3>) - содержат правила подготовки проектов, их согласования и иные процедурные положения.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448; 2011. N 15. Ст. 2038.

<2> РГ. 2009. 24 июня.

<3> Официально не опубликованы.

Опубликование и вступление в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти с точки зрения необходимости опубликования делятся на следующие группы:

1) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежащие и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Вопросы опубликования и вступления в силу таких актов регламентированы п. 8 - 12 Указа Президента РФ, п. 17 Правил.X

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

П. 25 Разъяснений в нарушение Указа Президента РФ и Правил разрешает в исключительных случаях не публиковать приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации, но делать обязательное указание в печати, какое приложение не приводится.X

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу;

2) акты, направленные на государственную регистрацию в Минюст России и признанные не нуждающимися в государственной регистрации, - подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт. После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции Российской Федерации об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции Российской Федерации;

3) акты, подлежащие государственной регистрации в Минюсте России, но не направленные на нее, либо в регистрации которых было отказано, либо которые были возвращены по просьбе органа без регистрации, либо зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, - не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования; при нарушении указанных требований нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут (п. 19 Правил).X

Основания издания.

Согласно п. 1 Правил, п. 1 Разъяснений нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.X

Обращаем также внимание, что существование "инициативных" подзаконных нормативных актов, на наш взгляд, противоречит самой сути этих актов как подзаконных и служит безосновательной легализации и абсолютизации административного усмотрения.

Формы актов.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 2 Правил, п. 3 Разъяснений). Наименования актов не разграничены друг с другом - это производит каждый орган для себя в собственных правилах делопроизводства.X

П. 2 Разъяснений без всякого обоснования рекомендовано при подготовке нормативных правовых актов использовать упоминавшееся ранее Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы.X

Возможность совместного издания актов.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими (п. 3 Правил, абзац первый п. 4 Разъяснений).X

Из абзаца второго п. 4 и подп. "б" п. 11 Разъяснений вытекает положение, не предусмотренное Правилами: нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций). Под последними Разъяснения понимают исключительно иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации). Между тем в практике регистрации есть примеры актов, изданных совместно с иными организациями не из данного списка:X

- Российская академия наук (РАН) - например, Приказ Минобрнауки России N 145, Минздравсоцразвития России - N 353, РАН - N 34 от 23 мая 2007 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должностей научных работников организаций, подведомственных Российской академии наук" (зарегистрирован в Минюсте РФ 02.07.2007 N 9741) <1>;X

--------------------------------

<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 29.

- РОСТО (ДОСААФ) - Приказ Министра обороны РФ N 18, МВД России - N 27, МЧС России - N 15, ФСБ России - N 14, ФТС России - N 71, РОСТО (ДОСААФ) - N 9 от 20 января 2010 г. "Об утверждении Порядка взаимодействия органов безопасности полетов государственной авиации в Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте РФ 16.02.2010 N 16428) <1>;X

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 5 марта (без приложения N 2 к Порядку).

- Российская академия медицинских наук - Приказ Минздравсоцразвития России N 357, РАМН - N 40 от 25 мая 2007 г. с изменениями "Об утверждении Перечня органов и (или) тканей человека - объектов трансплантации, Перечня учреждений здравоохранения, осуществляющих трансплантацию органов и (или) тканей человека, и Перечня учреждений здравоохранения, осуществляющих забор и заготовку органов и (или) тканей человека" (зарегистрирован в Минюсте РФ 19.06.2007 N 9672) <1> - следует отметить, что это один из редких случаев, когда на уровне федерального закона (ч. 3 ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан) закреплена обязанность федерального органа исполнительной власти утвердить перечень учреждений здравоохранения, осуществляющих забор и заготовку органов и (или) тканей человека, перечень учреждений здравоохранения, осуществляющих трансплантацию органов и (или) тканей человека, а также правила осуществления деятельности указанных учреждений совместно с РАМН.X

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 26 июня; 2011. 4 июля.

Фактически Минюст России необоснованно наделил нормотворческими полномочиями неопределенный круг организаций, которые, как видно из практики, являются по отношению к федеральному органу исполнительной власти подконтрольными (поднадзорными) - нормативный акт, в свою очередь, может приниматься только однопорядковыми субъектами, но никак не субъектом власти вместе с субъектом подчинения.

Процедурные аспекты.

Обратим внимание читателей на некоторые чрезвычайно важные вопросы осуществления процедур с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

1. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились (абзац первый п. 5 Правил, абзац четвертый п. 3.1 Разъяснений). Однако данная норма превратится из благого пожелания в реальное правило только в том случае, если будет установлен абсолютный учет всех источников информации, изученных при подготовке проекта акта.X

2. При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза (абзац второй п. 5 Правил), единые правила которой до сих пор отсутствуют (п. 9 уточняет, что экспертиза сводится к проверке на соответствие законодательству РФ, не раскрывая механизм проверки).X

3. Государственной регистрации среди иных, по мнению Минюста России (п. 12 Разъяснений), подлежат нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции. Какие именно функции относятся к их числу, как отличить функции по степени важности, как вычленить из общей массы функций отдельные - нигде не пояснено до сих пор. Аналогичным образом выглядят иные критерии отнесения актов к подлежащим государственной регистрации - неясно и туманно. Имеется масса примеров, когда акты, которые подходили под критерии, в одном случае признавались Минюстом России не нуждающимися в регистрации, в другом - регистрировались, в третьем - получали отказ в регистрации.X

4. Государственной регистрации из актов, ей подлежащих, по многочисленным мнениям экспертов, подвергается самая незначительная часть, порядка двух-пяти процентов. Согласно подп. 11 п. 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 с изменениями и дополнениями <1>, Министерство юстиции Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации. Однако даже поверхностный анализ справочных правовых систем показывает, что в стране действует множество ведомственных нормативных актов, не прошедших через Минюст России и никаким образом не опубликованных. При этом п. 2 Постановления Правительства РФ об утверждении Правил декларирует персональную ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение Правил.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; 2011. N 21. Ст. 2930.