Глава II. Виды субъектов административного нормотворчества

В настоящей главе мы предпримем попытку подвергнуть анализу с точки зрения ранее обозначенных критериев конкретные разновидности подзаконных нормативных актов федерального уровня, уровня субъектов РФ и уровня муниципальных образований, взяв за основу субъекты их принятия (издания).

§ 1. Президент Российской Федерации

Перечень статутных нормативных актов:

- Конституция Российской Федерации (ст. 90, 115, 125);X

- Указы Президента Российской Федерации:

от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" <1>;X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2257.

от 10 июня 1994 г. N 1185 с изменением и дополнением "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <1>;X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; 1995. N 19. Ст. 1732; 2001. N 49. Ст. 4611.

от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнением "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1>;X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865.

- распоряжения Президента Российской Федерации:

от 5 февраля 1993 г. N 85-рп с изменениями и дополнениями <1> - этим распоряжением утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации (важно отметить, что эти изменения и дополнения вносились как распоряжениями Президента, так и его указами!);X

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее - САПП). 1993. N 7. Ст. 598; СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1201; 2005. N 28. Ст. 2865; 2010. N 3. Ст. 274.

- распоряжения Администрации Президента Российской Федерации:

от 2 апреля 2010 г. N 486 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Администрации Президента Российской Федерации" с изменениями <1> (о ее наличии содержатся указания во многих нормативных актах, а также, например, должностных регламентах гражданских служащих Администрации Президента РФ <2>).

--------------------------------

<1> Официально не опубликовано. В справочно-правовых системах отсутствует. На сайте Президента РФ имеется текст распоряжения Администрации Президента РФ от 12 августа 2010 г. N 1175 о внесении изменений в первоначальное распоряжение. См.: http:// letters.kremlin.ru/ acts/29. Там же, на сайте Президента РФ, находится выписка из текста Инструкции, относящаяся к порядку работы с поступающими обращениями и запросами. См. http://letters.kremlin.ru/ acts/18.

<2> См., напр.: п. 8 должностного регламента федерального государственного гражданского служащего Российской Федерации, замещающего должность главного федерального инспектора в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе // http:// www.gfi-udm.ru/ ru-ru/ sverkhu/dokument/.

Классификация нормативных актов Президента РФ.

Ч. 1 ст. 90 Конституции РФ говорит о том, что Президент издает указы и распоряжения.X

Ч. 1 ст. 115 содержит указание о делении указов Президента на нормативные и ненормативные.X

В п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ упоминаются нормативные акты Президента РФ, что позволяет заявить и о наличии ненормативных актов Президента.X

П. 3 распоряжения Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп с изменениями и дополнениями устанавливает, что:X

- решения Президента РФ нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании, оформляются указами Президента Российской Федерации;

- решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента Российской Федерации не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

Вопрос о нормативности актов Президента РФ был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. N 72 "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В своем Определении от 9 июня 1995 г. N 28-О <1> суд заявил: "...рассматриваемые положения Указа имеют оперативно-распорядительный характер, содержат ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам и касающиеся развития и деятельности конкретного промышленного объекта - Красноярского горно-химического комбината. Следовательно, они не являются нормативными...". Таким образом, суд признал необходимость индивидуальной оценки нормативного правового характера в каждом конкретном случае издания указов Президента Российской Федерации.X

--------------------------------

<1> Официально не опубликовано. См. справочно-правовую систему "КонсультантПлюс".

Более того, в п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы <1> указано, что в одном и том же указе Президента РФ могут быть в наличии нормативная часть и положения, не входящие в нормативную часть (в частности, предписания организационно-исполнительского характера, содержащие поручения, которые Правительство Российской Федерации должно выполнить в порядке своей исполнительно-административной, управленческой деятельности (решить определенные вопросы о передаче материально-технической базы, провести соответствующие организационно-штатные мероприятия)). Следовательно, в нормативных актах (по крайней мере, нормативных указах) Президента РФ совсем не обязательно могут присутствовать только нормативные положения, но нормативная часть в них должна быть обязательно.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2804.

Классификация указов Президента РФ по степени подчиненности законам.

Из правовых позиций Конституционного Суда РФ вытекают следующие правила издания указов Президента РФ.

П. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом <1>:X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

1) основа издания таких указов - ст. 80 Конституции РФ (Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти);X

2) указы могут восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения (притом что Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня таких вопросов);X

3) такие указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам;X

4) такие указы должны во времени ограничиваться периодом до принятия соответствующих законодательных актов (федеральных законов, федеральных конституционных законов).

П. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела <1>;X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364.

5) Президент в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции Российской Федерации и законов указы и распоряжения во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы (в частности, федеральные конституционные законы, федеральные законы).X

П. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации <1>.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

П. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы;X

6) само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, в частности указами (кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона);X

7) указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, до принятия соответствующих законов.

Следует иметь в виду, что распоряжением Президента РФ от 11 ноября 1994 г. N 578-рп <1> установлено:X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 3029.

1) нормативные акты Президента РФ, рассчитанные на период реформирования экономики, государственного и общественного устройства (переходный период), являются временной правовой основой проводимых реформ;

2) государственно-правовому управлению Президента РФ надлежит представлять в установленном порядке предложения о признании утратившими силу или изменении актов Президента РФ поэтапно, по мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Анализ справочных правовых систем показывает, что к числу "законодательных" указов Президента РФ можно отнести, например, следующие:

Примерное наименование федерального закона (федеральных законов), впредь до принятия которого (которых) действует указ	Реквизиты указа Президента РФ
Паспортная система
Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации	от 19 октября 2005 г. N 1222 с изменениями и дополнениями "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации" <1>
	от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" <2>
Уголовный процесс
О предварительном следствии в системе органов внутренних дел Российской Федерации	от 23 ноября 1998 г. N 1422 с изменениями и дополнениями "О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации" <3>
Государственная служба
О Федеральной миграционной службе	от 19 июля 2004 г. N 928 с изменениями и дополнениями "Вопросы Федеральной миграционной службы" <4>
О системе органов безопасности дорожного движения	от 15 июня 1998 г. N 711 с изменениями и дополнениями "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" <5> (утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации)
О федеральной правоохранительной службе Российской Федерации	от 5 июня 2003 г. N 613 с изменениями и дополнениями "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" <6>
О казачьих обществах	от 9 августа 1995 г. N 835 с изменениями и дополнениями "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" <7>
	от 16 апреля 1996 г. N 564 с изменениями и дополнениями от 25 февраля 2003 г. "Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы" <8>
О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации	от 1 июня 1998 г. N 640 в редакции от 31 мая 1999 г. с изменениями "О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" <9>
О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации	от 28 августа 2001 г. N 1080 с изменениями и дополнениями "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в дипломатических представительствах и представительствах Российской Федерации при международных организациях (в иностранных государствах)" <10>
	от 26 апреля 2004 г. N 562 с изменениями и дополнениями "О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в Аппарате Правительства Российской Федерации" <11>
О социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации	от 16 августа 1995 г. N 854 с изменениями и дополнениями "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" <12>
Конституционный Суд РФ
Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации	от 7 февраля 2000 г. N 306 с изменениями и дополнениями "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного суда Российской Федерации и членам их семей" <13>
Право на информацию
О праве на информацию	от 31 декабря 1993 г. N 2334 с изменениями и дополнениями "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" <14>

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 43. Ст. 4372; 2007. N 31. Ст. 4020.

<2> СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1301.

<3> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5923; 2011. N 4. Ст. 572.

<4> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150; 2009. N 44. Ст. 5193.

<5> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2897; 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7053.

<6> СЗ РФ. 2003. N 23. Ст. 2197; 2011. N 24. Ст. 3411.

<7> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3359; 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2222.

<8> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1955; 2003. N 9. Ст. 851.

<9> СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2501; 2008. N 43. Ст. 4921.

<10> СЗ РФ. 2001. N 36. Ст. 3540; 2008. N 39. Ст. 4423.

<11> СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1751; 2008. N 20. Ст. 2290.

<12> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3442; 2010. N 25. Ст. 3125.

<13> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 795; 2010. N 13. Ст. 1453.

<14> РГ. 1994. 10 января; 2000. 6 сентября.

Основания издания нормативных актов Президента РФ.

Официально в Конституции РФ и правовых позициях Конституционного Суда РФ не упоминается о наличии каких-либо оснований издания, но во множестве федеральных законов, федеральных конституционных законов говорится о возможности регулирования актами Президента РФ конкретных общественных отношений. При этом обычно умалчивается о правовой форме данных актов.X

Степень непротиворечивости иным источникам права.

Ч. 3 ст. 90 Конституции РФ устанавливает, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С учетом многочисленных правовых позиций Конституционного Суда РФ о толковании термина "федеральные законы" следует воспринимать данную фразу как обязательность для указов и распоряжений не противоречить:X

- Конституции РФ;X

- законам РФ о поправках к Конституции РФ;

- международным договорам РФ, вступившим для РФ в силу;

- общепризнанным принципам и нормам международного права (в отношении, как минимум, прав, свобод, обязанностей человека и гражданина);

- федеральным конституционным законам;

- федеральным законам.

Возможность издания Президентом РФ совместных нормативных актов с иными субъектами.

Официально такая возможность не установлена, но следует иметь в виду, что продолжает сохранять свое значение в части, не противоречащей действующей Конституции РФ, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1993 г. N 6-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", совместного Постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года "Об административно-территориальном делении города Москвы", Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве", статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <1>.X

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 621.

Из абзаца второго п. 2 мотивировочной части данного Постановления вытекает, что Президент РФ вправе издавать свои нормативные акты только единолично, без участия иных органов и должностных лиц государственной власти, иное будет противоречить принципу разделения властей.X

Степень обязательности для исполнения:

1) по территории - на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ);X

2) по субъектам исполнения - официально не установлено, но из вышеприведенной нормы, следуя логике, вытекает, что обязательность установлена для всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации.

Структура нормативных актов Президента РФ.

В доступных для ознакомления вышеназванных нормативных актах специальные правила структурирования актов Президента РФ не установлены.

Анализ издаваемых указов и распоряжений Президента РФ позволяет сделать выводы о наличии в них обычно следующих структурных элементов:

- преамбула, которая в указах Президента Российской Федерации завершается словом "постановляю";

- пункты, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют, могут делиться на абзацы (ненумерованные элементы пунктов, начинающиеся с красной строки) и подпункты (нумерованные элементы пунктов - арабскими цифрами или строчными буквами русского алфавита с закрывающейся правой круглой скобкой).

Подготовка проектов нормативных актов Президента РФ.

Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации утвержден распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп с изменениями и дополнениями.X

Ответственность за качество проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов федеральной исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, которые вносят эти документы.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы.

Письмо с пояснительной запиской подписывается руководителем органа федеральной исполнительной власти, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации или другим должностным лицом, ответственным за подготовку проекта указа или распоряжения.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации в необходимых случаях должны содержать пункт о возложении контроля за их выполнением.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по кадровым вопросам подготавливаются Управлением Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам - на основании соответствующих представлений.

Внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.

Согласованные с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и помощниками Президента Российской Федерации проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента Российской Федерации Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту Российской Федерации либо о необходимости доработки проекта.

Проекты указов Президента Российской Федерации о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона с соблюдением требований, предусмотренных в пунктах 2, 5, 6 и 7 настоящего Порядка.X

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации и обосновывающие материалы к ним принимаются Канцелярией Президента Российской Федерации после их рассмотрения и визирования Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Приложения к указам и распоряжениям Президента Российской Федерации заверяются подписью Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Обеспечение установленного порядка подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации осуществляется Управлением информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации.

Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента Российской Федерации руководителям, внесшим проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Экспертиза переводов.

Согласно распоряжению Президента РФ от 18 марта 1993 г. N 180-рп "Об экспертизе переводов нормативных актов на иностранные языки" <1> издательство "Юридическая литература" Администрации Президента РФ исполняет обязанность проведения экспертизы переводов актов Президента РФ на иностранные языки для подтверждения аутентичности текстов этих переводов.X

--------------------------------

<1> САПП. 1993. N 12. Ст. 1046.

Согласование проектов.

Согласно Порядку подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации:X

- проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства Российской Федерации, подлежат внесению на согласование в Правительство Российской Федерации;

- проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны... согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным;

- проекты указов Президента Российской Федерации нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации;

- форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1185 с изменением и дополнением "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <1> (действует до принятия закона о федеральных органах исполнительной власти!) устанавливает следующие правила о согласовании:X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; 1995. N 19. Ст. 1732; 2001. N 49. Ст. 4611.

- проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ, согласованные в установленном порядке с заинтересованными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, направляются Правительству РФ поручением Президента РФ или письмом Руководителя Администрации Президента РФ (п. 3);X

- срок согласования таких проектов в Правительстве РФ - не более чем 5 дней срок со дня получения соответствующего проекта (п. 3);X

- возможность продления сроков согласования - по письменному согласованию Руководителя Администрации Президента РФ и Руководителя Аппарата Правительства РФ сроки согласования проектов указов и распоряжений Президента могут быть увеличены до 15 дней (п. 3);X

- положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом РФ; вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовываются с Правительством РФ в порядке и сроки, обозначенные выше (п. 5);X

- контроль за исполнением этих правил осуществляется Руководителем Аппарата Правительства РФ и Руководителем Администрации Президента РФ (п. 6).X

Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" <1> установил следующие правила:X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2257.

- проекты указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ, вносятся с приложением к представляемому проекту указа, распоряжения соответствующих связанных с ним проектов постановлений, распоряжений Правительства РФ (п. 1);X

- такие проекты указов, распоряжений после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве РФ (п. 2);X

- подготовка проектов таких указов, распоряжений в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации осуществляется в установленные сроки (п. 3);X

- контроль за исполнением этих правил осуществляют Администрация Президента РФ и Правительство РФ (п. 5).X

В Регламенте Правительства РФ (в частности, п. 53 - 71) подробно рассматриваются вопросы согласования (в том числе с федеральными органами исполнительной власти):X

- в Правительстве РФ подлежат рассмотрению проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

- рассмотрением в Правительстве проектов считается их рассмотрение на заседаниях Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем Правительства или его заместителями на совещаниях или единолично (п. 6);X

- проекты могут вноситься на рассмотрение в Правительство только членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности (п. 7);X

- результаты рассмотрения в Правительстве проектов оформляются актами Правительства, протоколами заседаний Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Руководителя Аппарата Правительства, протоколами совещаний у Председателя Правительства и его заместителей, резолюциями Председателя Правительства и его заместителей или подписанными ими другими документами (п. 9).X

Опубликование нормативных актов Президента РФ.

Обязательное опубликование. С учетом п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнением "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" обязательному опубликованию подлежат только указы и распоряжения Президента РФ.X

Необязательное опубликование. Следовательно, не подпадают под данное правило акты Президента иных наименований (иной формы), в частности послания Президента Федеральному Собранию РФ, заявления Президента, обращения Президента, письма Президента об отклонении федеральных законов и т.д. (что, однако, не исключает возможности их распространения прежде всего государственными СМИ в соответствии с Федеральным законом от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" с изменениями и дополнениями <1>).X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170; 2009. N 20. Ст. 2392.

Официальное опубликование. В соответствии с п. 1 - 2, 4 вышеназванного Указа:X

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;

- источниками официального опубликования указов и распоряжений Президента являются "Российская газета", "Собрание законодательства Российской Федерации";

- срок официального опубликования - в течение десяти дней после дня подписания указов и распоряжений Президента;

- помимо размещенных в источниках официального опубликования, официальными являются также тексты указов и распоряжений, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система";

- контроль за правильностью и своевременностью опубликования осуществляет Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации.

Неофициальное опубликование. Согласно п. 3 вышеназванного Указа указы и распоряжения Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.X

Вступление в силу.

Согласно п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнением "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" указы и распоряжения Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования; иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. П. 7 включает оговорку о том, что в указах и распоряжениях Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.X

Официальный сайт с доступом к нормативным актам Президента РФ.

http://graph.document.kremlin.ru/ - Банк "Документы, подписанные Президентом России" официального сайта Президента Российской Федерации.

Согласно пояснениям Администрации Президента РФ:

1) в банк включены правовые и распорядительные акты, подписанные Президентом Российской Федерации начиная с 1991 года;

2) публикация правовых и распорядительных актов, подписанных Президентом Российской Федерации, в данном банке носит справочный характер;

3) банк выполняет информационную функцию и не может рассматриваться как юридическая база <1>.

--------------------------------

<1> http:// graph.document.kremlin.ru/ appearance/ 1/ about.aspx?1

Особенностью настоящего банка является полное отсутствие в текстах документов внесенных в них изменений и/или дополнений, а также указаний об их отмене, признании их утратившими силу, поэтому банк, по сути, является бесполезным для применения.

Официальное толкование.

Официально не установлены ни инициаторы, ни субъекты, ни порядок такого толкования, однако одной из основных функций Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (ГПУ Президента РФ) согласно п. 4 Положения об этом управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. N 699 с изменениями <1>, является официальное разъяснение отдельных положений указов и распоряжений Президента Российской Федерации, осуществляемое по его поручению (при этом подготовка проектов поручений Президента также относится к функциям управления).X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2147; 2007. N 13. Ст. 1530.

В справочно-правовых системах можно сегодня обнаружить не менее 15 официальных разъяснений ГПУ Президента РФ (обращаем внимание, что указания на то, с какой буквы - прописной или строчной - следует писать ссылку на конкретные разъяснения, нам обнаружить не удалось), имеющих следующие черты:

1) даны по поручению Президента РФ;

2) даны от имени ГПУ Президента РФ, но есть и исключения - Официальные разъяснения по вопросам, касающимся порядка заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, утвержденные ГПУ Президента РФ 18 мая 1994 г. N А19-1-1009, МИД России 26 мая 1994 г. N 11788/ИС <1>;X

--------------------------------

<1> РГ. 1994. 18 августа.

3) были официально опубликованы в официальных изданиях - "Российской газете", "Собрании актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", "Собрании законодательства Российской Федерации" (за исключением Официального разъяснения пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 декабря 1994 г. "О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе", утвержденного Государственно-правовым управлением Президента РФ 2 декабря 1994 г. N 7 <1>);X

--------------------------------

<1> Официально не опубликован.

4) почти все фактически утратили силу в связи с отменой указов, которым посвящены;

5) датированы периодом времени с 4 ноября 1993 г. по 16 октября 2000 г.

Правовой режим посланий Президента РФ.

Правовая природа, юридическая сила и классификация посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Одной из разновидностей концептуальных документов официального характера являются послания Президента Российской Федерации.

На сегодняшний день известны три разновидности посланий:

1) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

2) бюджетное послание Президента Российской Федерации;

3) послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Только первая разновидность посланий носит конституционный характер (п. "е" ст. 84 Конституции РФ). Конституция РФ не определяет полноценно статус таких посланий, хотя и называет их основаниями для совместного заседания палат парламента РФ (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ).X

Ежегодное послание, предусмотренное Конституцией РФ, в нормативных и иных правовых актах федерального уровня именуется со строчной буквы "Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации ____ года". В указах Президента РФ обнаруживается неконституционный синоним таким посланиям "ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации".X

Помимо ежегодных посланий Президент РФ с той же периодичностью направляет парламенту РФ бюджетные послания, необходимые для обоснования проекта федерального закона о федеральном бюджете, вносимого Правительством РФ в Государственную Думу.

Согласно ст. 170 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. с изменениями и дополнениями <1> Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году; в Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с ч. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса РФ составление проекта бюджета любого уровня (федерального, субъекта РФ, местного) основывается в том числе на Бюджетном послании Президента Российской Федерации.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2011. N 15. Ст. 2041.

Исходя из Бюджетного кодекса РФ каждое такое послание именуется только со строчной буквы. На практике послание имеет специальное наименование типа "О бюджетной политике в ____ году" (начиная с 2007 г. указываются еще и два ближайших финансовых года, входящих в плановый период).X

Особое внимание обращает отсутствие необходимости официально опубликовывать такое послание в официальных изданиях, например "Российской газете", поэтому искать тексты бюджетных посланий следует на сайте Президента РФ и в справочно-правовых системах.

О посланиях по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному собранию стало известно после принятия Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 августа 1996 г. "О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию" <1>. Данное Послание последовало в преддверии подготовки проекта первой Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ в 1997 г., ныне утратила силу).X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4059.

Далее хотелось бы представить характеристику ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, носящих конституционный характер.

Научная оценка правовой природы и юридической силы ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Подобные акты практически не анализируются учеными-юристами, предпочитающими уделять внимание лишь указам и распоряжениям Президента РФ <1>. Между тем послания главы государства заслуживают гораздо большего с точки зрения выстраивания схемы развития страны, в т.ч. публично-правового строительства. Мы полностью согласны с Г.В. Васильевой, считающей, что послания "имеют весомое значение во внутренней и внешней политике, приобретая на практике характер установочных документов" <2>. Как отмечают Н.В. Шелютто и М.Р. Сафарова, "послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы... Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране, хотя с юридической точки зрения они обязательной силы не имеют... В послании излагается видение Президентом будущего страны" <3>. По мнению А.М. Голощапова, "послания Президента РФ представляют собой стратегический план развития государства, а также деятельности субъектов государственно-правовой стратегии, сформулированные на основе целей и ценностей, установленных Конституцией РФ" <4>. В.И. Радченко считает, что послание - "это программа сотрудничества всех ветвей власти... программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства" <5>. Е.А. Тихон относит послания Президента РФ к числу "основных государственно-политических документов, издаваемых главой государства и носящих стратегический характер". Е.А. Тихон солидарен с А.М. Голощаповым в части придания законом этому документу официального статуса как общеобязательного для органов исполнительной власти документа, обеспечения системой контроля, а также установления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение его установок (в отношении законодательных и судебных органов государственной власти предлагается наделить послания рекомендательным характером по планированию работы на краткосрочную перспективу) <6>.X

--------------------------------

<1> См., напр.: Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России) / Под общ. ред. Н.А. Васецкого. М., 1997; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 193 - 203; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 151 - 163; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000 и др.

<2> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 383.

<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 270.

<4> Голощапов А.М. Послания Президента РФ - конституционная основа формирования государственно-правовой стратегии РФ // Право и политика. 2004. N 6. С. 4.

<5> Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 69.

<6> Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16 (справочная правовая система "КонсультантПлюс"); Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 21.X

Законодательное регулирование статуса ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Среди громадного массива законодательных актов специального федерального закона о посланиях не наблюдается, только один из них - Федеральный закон от 20 июля 1995 г. с изменениями "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1> - закрепляет некоторые требования, относящиеся к посланиям Президента РФ:X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871; 1999. N 28. Ст. 3492.

1. Первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (ч. 4 ст. 4).X

2. В специальном разделе послания Президента РФ характеризуется состояние экономики РФ, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие РФ на среднесрочную перспективу (ч. 5 ст. 4).X

3. Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ (ч. 6 ст. 4).X

4. Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год (ч. 2 ст. 5).X

Нельзя не сказать о том, что в 2006 г. один из руководителей фракции "Единая Россия" О. Морозов выступал с идеей подготовки проекта Федерального закона "О послании Президента Российской Федерации", главной сутью которого было закрепление обязанности Государственной Думы по реализации посланий, а при отказе от исполнения данной обязанности у Президента появилось бы право на роспуск Думы <1>. Но большинство экспертов и парламентариев восприняло данную затею исключительно как мероприятие по поддержанию имиджа депутата О. Морозова.

--------------------------------

<1> Матвеева А. Несогласие с Президентом будет караться по закону. Единоросс предлагает распускать Думу за критику послания Президента 05.07.2006 // http:// www.rbcdaily.ru/ archive/ 2006/ 07/ 05/ 221530.

Элементы правового режима ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Подготовка материалов для послания.

Администрация Президента РФ (пункты 4 - 5 Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Положения Администрации Президента Российской Федерации" <1>) среди прочих функций имеет и такую, как подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; 2011. N 4. Ст. 572.

Среди основных функций Экспертного управления Президента РФ (п. 4 Положения об управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 20 августа 2004 г. с изменениями и дополнениями <1>) значатся:X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3542; 2011. N 4. Ст. 572.

1) сбор, анализ и подготовка с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ материалов для посланий Президента РФ;

2) подготовка с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ проектов решений Президента РФ, касающихся реализации посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, оказание содействия Контрольному управлению Президента РФ в экспертизе хода и результатов реализации соответствующих решений.

Ежегодно издается распоряжение Президента РФ о поощрении некоторых федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности в Администрации Президента РФ, за активное участие в подготовке послания Президента РФ (т.н. "спичрайтеров"). Любопытно отметить, что при Б.Н. Ельцине обычно формой поощрения была выдача премии, а при последующих президентах - объявление благодарности.

Судя по сообщениям СМИ, начиная с 2005 г. перед каждым посланием Президент РФ приглашает руководителей депутатских фракций и палат парламента РФ с целью обсуждения предложений парламентских политических партий, которые можно включить в послание.

В 2009 г. Президент РФ решил изменить сложившиеся подходы к полной секретности проекта своего ежегодного послания.

За два месяца до озвучивания Послания, 10 сентября 2009 г., в электронном средстве массовой информации "Газета.ру" <1> и на сайте Президента РФ <2> последний опубликовал свою статью "Россия, вперед!" (любопытно, что на первом сайте статья появилась на два часа раньше, чем на официальном, президентском). В статье Президент РФ пригласил всех высказывать оценки, замечания и предложения по электронной почте и в видеоблоге Дмитрия Медведева: в итоге каждый желающий и сегодня может делать комментарии как к статье <3>, так и к тексту Послания <4>. На следующий день печатная версия статьи появилась в "Российской газете" (и ее электронной версии <5>).X

--------------------------------

<1> http:// www.gazeta.ru/ comments/ 2009/ 09/ 10_a_3258568.shtml

<2> http:// www.kremlin.ru/ news/5413

<3> Комментарии по теме: Статья Дмитрия Медведева "Россия, вперед!" // http:// blog.kremlin.ru/ theme/55.

<4> Комментарии по теме: Послание Президента Федеральному собранию // http:// blog.kremlin.ru/ theme/56.

<5> http:// www.rg.ru/ 2009/ 09/ 11/ medvedev-statia.html

15 сентября 2009 г., по сообщениям РИА "Новости", Президент РФ в Москве на встрече с участниками дискуссионного клуба "Валдай" заявил: "Действительно, такой практики еще не было в истории современной России. Я написал, по сути, конспект своего Послания к Федеральному Собранию. Я изложил тезисы того, что буду говорить, заранее... Надеюсь, что такого рода идеи получат продолжение в большом количестве отзывов, которые уже начали поступать и в Правительство, и в Администрацию Президента... Но статья - это, конечно, общая рамка, это приглашение к дискуссии, это эмоциональные вещи, которые, на мой взгляд, должны зацепить. Послание - это более консервативный документ. В послании должны быть не только вопросы, по которым у нас много проблем, но и ответы на них". При этом Президент РФ отметил, что послание - это "развернутый план, это - идеология" <1>.X

--------------------------------

<1> Медведев назвал статью "Вперед, Россия!" проектом послания парламенту // http:// www.rian.ru/ politics/ 20090915/ 185148954.html.

При выступлении с Посланием 12 ноября 2009 г. Президент РФ в первых строках сразу связал происходящее со своей статьей: "...Два месяца назад в статье "Россия, вперед!" я обнародовал принципы новой политической стратегии. В сегодняшнем Послании Федеральному Собранию я хотел бы изложить конкретные первоочередные планы реализации этой стратегии. Расскажу о том, что предстоит сделать в самое ближайшее время...".X

Заслушивание послания.

Ежегодно издается распоряжение Президента РФ, в котором:

1) полномочным представителям Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе поручается предложить председателям палат Федерального Собрания РФ собрать палаты в конкретный день и время в Мраморном зале Московского Кремля для заслушивания послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Мраморный зал расположен в 14-м корпусе Кремля, построен в 1982 г. для проведения Пленумов ЦК КПСС, партер рассчитан на 648 мест, балкон - на 140, в особых случаях зал может вместить до 1000 человек <1>;

--------------------------------

<1> Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Справка. 31/10/2008 // www.rian.ru/politics/ 20081031/ 154168775.html.

2) перечисляются лица, которые приглашаются для заслушивания послания;

3) возлагается организационно-техническое обеспечение совместного заседания палат Федерального Собрания РФ на Администрацию Президента РФ;

4) расходы, связанные с подготовкой и проведением совместного заседания палат Федерального Собрания РФ, осуществляются за счет средств, выделяемых в конкретном году из федерального бюджета на обеспечение деятельности Администрации Президента РФ.

Характерен состав приглашенных на заслушивание послания Президента РФ:

1994 г. - члены Правительства РФ, руководители республик в составе РФ, главы администраций иных субъектов РФ, главы дипломатических миссий, аккредитованных в РФ, представители средств массовой информации;

1997 г. - члены Правительства РФ, председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Счетной палаты РФ, полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ, главы дипломатических представительств, аккредитованных в РФ, и главы конфессий;

2007 г. - члены Правительства РФ, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Счетной палаты РФ, члены Государственного совета РФ и главы основных конфессий.

С 2006 г. среди приглашенных - члены Общественной палаты РФ.

Сроки оглашения послания нигде не закреплены и устанавливаются по личному усмотрению Президента РФ.

Обнародование (опубликование, размещение) посланий.

Специальным образом обязанность официально опубликовывать ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ нормативными актами не установлена, но на практике они всегда публикуются обычно на следующий день в "Российской газете" (включая ее электронную версию в Интернете) и размещаются на сайте Президента РФ.

Официальные сборники с ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ не издавались. Широко известно лишь одно неофициальное издание (Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 1994 - 2005 гг. Новосибирск: Сибирское университетское изд-во, 2006. 400 с.).

Осуществление контроля за реализацией послания.

Администрация Президента РФ.

Администрация Президента РФ (пункты 4 - 5 Положения об Администрации Президента РФ) среди прочих функций имеет и такую, как осуществление контроля за исполнением решений Президента РФ.X

Контрольное управление Президента РФ как самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ наряду с иными основными задачами решает задачу (п. 3 Положения об управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. с изменениями и дополнениями <1>) "контроля за реализацией посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ", а также "информирования Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений". Содействие ему в экспертизе хода и результатов решений, касающихся реализации посланий, оказывает Экспертное управление Президента РФ (п. 4 Положения об управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 20 августа 2004 г.).X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395; 2011. N 4. Ст. 572.

Экспертное управление Президента РФ (п. 4 Положения об управлении) осуществляет подготовку с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ проектов решений Президента РФ, касающихся реализации посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.X

Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти.

После выступления с посланием Президент РФ обычно дает поручения Правительству РФ, а Председатель Правительства РФ, в свою очередь, распределяет персональную ответственность среди членов Правительства за исполнение каждого поручения.

Переломным стал с этой точки зрения 1997 г., когда появился Указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. N 278 с изменением "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" <1>. Данный Указ имел приложения 1 - 3, в которых содержались перечни поручений Правительству РФ, правоохранительным органам, Администрации Президента РФ. К сожалению, кроме адекватных рабочих формулировок поручениями оказались и мероприятия типа "усилить контроль", "активнее использовать полномочия", "укрепить" и т.п. Для реализации данного Указа появилось Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 495 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Комплексного плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах" <2>.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1608, N 38. Ст. 4359.

<2> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2154; 1998. N 5. Ст. 616.

Ежегодно (начиная с 1997 г.) в целях обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации основных положений послания Президента РФ принимается специальное распоряжение Правительства РФ.

Ежегодно (начиная с 1997 г.) на основании названного распоряжения Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти, упомянутые в комплексе мер, утверждают своими нормативными правовыми актами собственные планы реализации послания Президента РФ.

Федеральное Собрание РФ.

В качестве примеров мер, осуществляемых парламентом РФ, можно указать:

1) Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 мая 2006 г. с изменениями и дополнениями была образована рабочая группа Государственной Думы по реализации положений Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 и 2007 годов (далее - рабочая группа) со сроком деятельности на период полномочий Государственной Думы четвертого созыва. Данная группа координирует работу комитетов Государственной Думы по реализации положений посланий 2006 и 2007 годов;X

2) Совет Федерации своим Постановлением от 25 мая 2005 г. N 161-СФ "О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год и Программе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации" <1> назвал Послание стратегическим основанием планирования и осуществления деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по реализации конституционных полномочий палаты на 2005 год и долгосрочную перспективу.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2058.

Государственный совет РФ.

Ежегодно (с момента учреждения данного совещательного органа) проводится заседание Государственного совета РФ по распоряжению Президента РФ с повесткой дня "О ходе реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год".

Официальная оценка Президентом РФ юридической силы своих посланий.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)" от 24 февраля 1994 г. <1> заявлено: "...Конституция создала благоприятную основу для взаимодействия всех ветвей власти, прежде всего Президента и парламента. Однако Конституция определяет лишь юридические условия совместной работы Президента и Федерального Собрания. Необходим также благожелательный психологический климат взаимоотношений. Это и есть политическая культура. Ежегодные президентские послания - один из ее элементов. Послание - не директива, но и не набор благих пожеланий. Президент обладает достаточными конституционными возможностями воздействия на положение дел. Парламент, уважая полномочия Президента, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Именно такого согласия ожидает народ от власти. Именно от этого, в первую очередь, зависят укрепление нашего государства и гражданский мир в стране".X

--------------------------------

<1> РГ. 1994. 25 февраля.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О действенности государственной власти в России" от 16 февраля 1995 г. <1>: "...Послание 1994 года было первым вытекающим из новой Конституции документом стратегического характера...".X

--------------------------------

<1> РГ. 1995. 17 февраля.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия, за которую мы в ответе" от 23 февраля 1996 г. <1>: "...Пока не соблюдаются определенные предыдущими посланиями законодательные приоритеты, не упорядочен законотворческий процесс, медленно заполняются важнейшие правовые пробелы, нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством...".X

--------------------------------

<1> РГ. 1996. 27 февраля.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" от 6 марта 1997 г. <1>: "...На Президента страны Конституцией возложена ответственность за определение основных направлений внутренней и внешней политики России. Эти направления формулируются, в первую очередь, в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию. Поэтому они являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти.X

--------------------------------

<1> РГ. 1997. 7 марта.

За реализацию выдвинутых задач должностные лица всех органов и уровней исполнительной власти будут нести персональную ответственность.

Не удовлетворен степенью и качеством реализации предыдущих посланий. Поэтому начиная с 1997 года вводятся в практику меры, призванные обеспечить выполнение задач, поставленных в послании.

1. Будет издан указ, регламентирующий осуществление предусмотренных в послании основных мер.

2. Правительство Российской Федерации обязано регулярно (один раз в три месяца) представлять Президенту Российской Федерации отчеты о выполнении послания на текущий год. В этих отчетах должны содержаться конкретные данные о том, что удалось и что не удалось сделать по направлениям, обозначенным в послании.

3. Подготовка проекта федерального бюджета на очередной год будет проходить под контролем Президента. Задача - обеспечить соответствие проекта бюджета социально-политическим приоритетам, определяемым главой государства.

4. Администрации Президента Российской Федерации поручается анализировать действия региональных властей по выполнению задач, поставленных в послании.

5. Намерен сам информировать граждан России о ходе выполнения послания.

Такой подход должен стать правилом для всех органов власти. Граждане России имеют право знать все о планах власти и о том, как эти планы осуществляются. Общественный контроль - самый надежный. Поэтому открытость нашей политики - средство повышения ее эффективности".

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" от 30 марта 1999 г. <1>: "...По реакции Федерального Собрания и общества на предыдущие послания Президента можно судить о том, что в целом они всегда поддерживались. Однако реализация заложенных в них идей шла не всегда гладко. Неточно выбирались приоритеты. Отсутствовала координация деятельности ветвей власти. Слабым был спрос с ответственных должностных лиц. Завершившийся год показал, что продолжать подобную практику губительно...".X

--------------------------------

<1> РГ. 1999. 31 марта.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. <1>: "...В заключение еще раз отмечу, что сегодняшнее и предыдущие послания дают основу внутренней и внешней политике на ближайшие десятилетия. Они направлены на долгосрочную перспективу и не носят сиюминутного характера...".X

--------------------------------

<1> РГ. 2006. 11 мая.

Официальная оценка посланий Президента РФ в его указах.

Указами Президента РФ о статусе Администрации Президента РФ (ее подразделений) предусмотрено, что Администрация должна воспринимать послания Президента РФ в качестве: 1) разновидности документов, подписанных Президентом РФ; 2) разновидности решений Президента РФ; 3) разновидности программных документов Президента РФ.

Официальная оценка посланий Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации в преамбуле вышеупомянутого Постановления от 25 мая 2005 г. N 161-СФ указал, что рассматривает послание как основополагающий конституционный акт, определяющий единую долговременную программу действий органов власти.X

Таким образом, юридическая сила посланий Президента РФ состоит в следующем:

1. Послания - один из элементов политической культуры взаимоотношений между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ.

2. Парламент РФ, уважая полномочия Президента РФ, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней политики.

3. Послание - это вытекающий из Конституции РФ документ стратегического характера.X

4. При несоблюдении определенных посланиями законодательных приоритетов возможно нормотворчество с помощью указов Президента РФ по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством.

5. Послания - это документы, обязательные для исполнительной власти и задающие ориентиры для деятельности иных ветвей власти. За реализацию выдвинутых в послании задач должностные лица всех органов и уровней исполнительной власти несут персональную ответственность.

6. Президент РФ вправе издавать указы, регламентирующие осуществление предусмотренных в послании мер.

7. Правительство РФ обязано регулярно представлять Президенту РФ отчеты о выполнении послания.

8. Администрация Президента РФ должна анализировать действия органов государственной власти субъектов РФ ("региональных властей" - по терминологии посланий) по выполнению задач, поставленных в послании.

9. Президент РФ вправе сам информировать граждан РФ о ходе выполнения послания.

10. Послания дают основу внутренней и внешней политике РФ на ближайшие десятилетия. Они направлены на долгосрочную перспективу.