§ 2. Проблемы классификации подзаконных нормативных

правовых актов по субъектам принятия (издания)

В отсутствие федерального закона о нормативных актах деление актов на акты высшей юридической силы и подзаконные акты до сих пор фигурирует в научной литературе.

Вышестоящими по отношению к подзаконным нормативными актами следует признать:

1) для подзаконных нормативных актов уровня РФ - Конституцию Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, вступившие для нее в силу; общепризнанные принципы и нормы международного права; законы (законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также приравненные к ним Основы законодательства Российской Федерации, постановления Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации, постановления и указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации); нормативные акты, принятые на референдуме РФ;X

2) для подзаконных нормативных актов уровня субъектов РФ - те же, что для актов уровня РФ, а также подзаконные нормативные акты уровня РФ, конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов РФ (и приравненные к ним нормативные акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ), а также нормативные акты, принятые на референдуме субъекта РФ;X

3) для муниципальных подзаконных нормативных актов - те же, что для подзаконных нормативных актов уровня субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований <1> и нормативные акты, принятые на местном референдуме.

--------------------------------

<1> Об обеспечении взаимосвязей подзаконных актов с вышестоящими источниками права см. подробнее: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 163 - 179; Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Российской Федерации; Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2010. С. 128 - 129, 222 - 223; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 16; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2006. С. 417; Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2004; Иванов С.А. О соотношении федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003; Бошно С.В. Подзаконный нормативный акт: современное состояние и перспективы развития // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 4 - 5 ноября 2003 года). М., 2004. С. 66 - 68; Злобин А.В. Форма выражения волеизъявления субъектов правотворчества как основание деления подзаконных нормативных правовых актов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. N 3(61). С. 32 - 36; Романова Г.В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9; Сеидов М.Ш. Подзаконные нормативные акты в системе источников права и правового регулирования // Вестник Владимирского юридического института. 2008. N 3(8). С. 204 - 211; Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 89 - 96.X

Разновидности подзаконных нормативных правовых актов в проектах федеральных законов.

Ст. 1 ПФЗ N 1 к числу подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, принимаемых либо органом государственной власти, либо на референдуме, отнесла:

- нормативные постановления палат Федерального собрания Российской Федерации;

- нормативные указы Президента Российской Федерации;

- нормативные постановления Правительства Российской Федерации;

- нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- нормативные постановления Конституционного Суда Российской Федерации;

- Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий;

- соглашения о передаче осуществления полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ст. 10 ПФЗ N 3 называет следующие виды нормативных правовых актов в Российской Федерации:

- нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;

- нормативные указы Президента Российской Федерации;

- нормативные постановления Правительства Российской Федерации;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- нормативные правовые акты иных органов государственной власти;

- нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- муниципальные нормативные правовые акты;

- локальные нормативные акты.

Разновидности подзаконных нормативных правовых актов - предмета антикоррупционной экспертизы.

П. 1 ст. 9.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. в редакции от 17 ноября 1995 г. (с изменениями и дополнениями <1>) (далее - ФЗ о прокуратуре) уточняет, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов следующих субъектов:X

--------------------------------

<1> РГ. 1995. 25 ноября; 2011. 8, 10 февраля.

- федеральных органов исполнительной власти;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- иных государственных органов и организаций;

- органов местного самоуправления;

- их должностных лиц.

Разновидности подзаконных нормативных правовых актов, применяемых судами при разрешении дел.

Ч. 1 ст. 11 ГПК РФ называет следующие виды субъектов принятия подзаконных нормативных правовых актов (далее - ПНПА), применяемых судом при разрешении гражданских дел:X

- Президент Российской Федерации;

- Правительство Российской Федерации;

- федеральные органы государственной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления.

Ч. 1 ст. 13 АПК РФ упоминает таких субъектов принятия ПНПА, как:X

- Президент Российской Федерации;

- Правительство Российской Федерации;

- федеральные органы исполнительной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления.

Разновидности подзаконных нормативных правовых актов в литературе.

М.Н. Марченко называет следующие разновидности ПНПА:

- указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- нормативные правовые акты субъектов РФ;

- акты органов местного самоуправления;

- локальные нормативные акты <1>.

--------------------------------

<1> Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2007. С. 206 - 266.

Н.А. Любимову известны ПНПА Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы, Совета Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 20.

В.А. Толстик в иерархию ПНПА включает:

- нормативные указы Президента РФ;

- нормативные постановления ГД;

- нормативные акты ЦБ РФ;

- инструкции ЦИК РФ;

- нормативные постановления Правительства РФ;

- нормативные акты федеральных органов исполнительной власти <1>.

--------------------------------

<1> Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н. Новгород, 2002. С. 161.

В одном из новейших учебников по административному праву можно встретить перечень ПНПА:

1) федеральные ПНПА:

- нормативные указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- нормативные правовые акты иных федеральных административных органов, не входящих в систему исполнительной власти РФ (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции ЦИК РФ и Центрального банка РФ);

2) ПНПА субъектов РФ:

- нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ - высших должностных лиц субъектов РФ;

- нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

- нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) ПНПА органов и должностных лиц местного самоуправления:

- нормативные правовые акты глав муниципальных образований;

- нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления;

- нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления - глав местных администраций;

4) ПНПА иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования: нормативные правовые акты государственных и муниципальных учреждений, например правила внутреннего распорядка и режима <1>.

--------------------------------

<1> Административное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 "Юриспруденция" / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 47 - 49.

Т.Н. Москалькова и В.В. Черников в новейшем издании по нормотворчеству говорят о таких субъектах принятия ПНПА, как: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, конкретные государственные органы и учреждения (ими издаются локальные нормативные правовые акты) <1>.

--------------------------------

<1> Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: Научно-практическое пособие. М., 2011. С. 46.

В.А. Козбаненко к видам подзаконного нормативного правового регулирования относит:

- президентское (указы и распоряжения);

- правительственное (РФ, субъекты РФ);

- парламентское;

- судебное;

- ведомственное <1>.

--------------------------------

<1> Государственное управление: основы теории и организации: Учебник: В 2 т. / Под ред. В.А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. и доп. М.: Статут, 2002. Т. 2. С. 86.

На приведенных примерах хорошо виден разброс мнений по вопросу о субъектах подзаконного нормотворчества, далеко не всегда основанный на информации справочных правовых систем.

Полагаем, что к административному (термин подчеркивает близость к сфере исполнительной власти) подзаконному нормотворчеству следует относить все разновидности подзаконного нормотворчества, за вычетом:

- подзаконного нормотворчества представительных органов (нормативные постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования);

- подзаконного нормотворчества органов судебной власти (вероятно, сюда стоит относить обладающие нормативностью акты Конституционного Суда РФ - правовые позиции, содержащиеся в его итоговых решениях, а также Регламент суда; акты Верховного Суда РФ - постановления Пленума Верховного Суда РФ, обзоры судебной практики Верховного Суда РФ; акты Высшего Арбитражного Суда РФ - постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ с февраля 2008 г., обзоры судебной практики от имени суда; акты конституционных (уставных) судов субъектов РФ - правовые позиции, содержащиеся в их итоговых решениях, а также их регламенты);X

- подзаконного нормотворчества органов судейского сообщества (например, Кодекс судейской этики, утвержденный VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. <1>; Регламент Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, утвержденный V Всероссийским съездом судей 29 ноября 2000 г. <2> и применяемый в части, не противоречащей Федеральному закону от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ; Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденное Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22 марта 2007 г. с изменениями и дополнениями <3>; Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденное Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 мая 2002 г. <4>).X

--------------------------------

<1> Российская юстиция. 2005. N 1 - 2.

<2> Российская юстиция. 2001. N 4.

<3> Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2007. N 2.

<4> Российская юстиция. 2002. N 8.