5.2 Правовые аспекты организации массовой коммуникации

Массовая коммуникация как информационный обмен по неопрёделённому кругу лиц может осуществляться как с использованием определённых систем передачи информации, так и непосредственно в рамках массовых мероприятий в условиях стечения большого количества народа объединённого общими коммуникативными интересами. Правовое регулирование массовых коммуникаций осуществляется за счёт правовых режимов средств массовых коммуникации и форм её организации.

Массовые коммуникации, являясь системообразующим в условиях демократического устройства государства явлением, требуют формального организационного правого подхода. Принимая во внимание тот факт, что понятие "организационно-правовая форма" означает закрепленный в законодательстве способ ведения физическими лицами коммерческой или некоммерческой деятельности в зависимости от характера правоотношений и/или волеизъявления физических лиц, возникающих в процессе данной деятельности,²⁴⁷ необходимо избегать терминологической путаницы при оформлении правореализации в коммуникативной сфере. Эффективность регулирования массовой коммуникации государственными органами зависит от ряда факторов: во-первых, действенное нормативное разграничение массовой и межличностной коммуникации, во-вторых, конкурентная информационная политическая среда, и наконец, высокий уровень информационной и правовой культуры населения.

Сопоставление массовой и межличностной коммуникации: если в процессе межличностной коммуникации участвуют индивиды и процесс этот даже при наличии опосредующих технических средств (таких, как телефон) носит интерактивный, двухсторонний характер и основан на постоянном отслеживании обратной связи, то актором процесса массовой коммуникации является не отдельный индивид, а социальный институт, процесс имеет однонаправленный характер, поэтому непосредственная обратная связь между производителем и получателем посланий отсутствует и для ее осуществления требуются институциализированные посредники (организации, занимающиеся исследованиями аудитории и снабжающие результатами своих замеров производителей посланий).²⁴⁸

В рамках агрегации интересов политические партии делают более однородными множество частных требований, предъявляемых к правительственным структурам. Инструментальные модели политической коммуникации Г.Алмонда и Дж.Коулмана²⁴⁹ характеризуют взаимосвязь между информационным обменом и политико-правовыми процессами складывающимися в современном обществе. Классические функции политической системы общества: политическая социализация и рекрутирование, артикуляция и агрегация интересов, политическая коммуникация, в итоге приводят к принятию правил и законов, формированию системы их применения.²⁵⁰

В соответствии с общепринятой мировой практикой общественные объединения (негосударственные некоммерческие организации) являются, прежде всего, выразителями воли гражданского общества, его движущей силой,²⁵¹ и они же определяют предмет общественной дискуссии формируют правовые границы информационного пространства. Общественные объединения, как обособленные от государства, самодеятельные и самоуправляемые некоммерческие организации, созданные физическими лицами для достижения их общих целей, образуют ядро системы гражданского общества и определяют предмет коммуникации этого общества. В данном аспекте информационное право связано с политической системой общества и обеспечивает её плюрализм.

Характерный признак демократического общества – плюрализм, как экономический, так и политический. Плюрализм - “многообразие и свобода взглядов, идей, форм деятельности”.²⁵² В демократическом обществе, при плюрализме, каждый человек имеет право свободно высказывать свое мнение и организовывать для этой цели публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, пикетирования). В России такое право закреплено в ст.31 Конституции РФ, где сказано, что “граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.”²⁵³, то есть имеют право организовывать и проводить публичные мероприятия (далее «право на собрания»). Право проведения публичных мероприятий одно из основных политических конституционных прав граждан России.

В соответствии с п.3 ст.17 Конституции РФ осуществление гражданами права на проведение публичных мероприятий должно находиться в рамках законности и не должно нарушать права и свободы других лиц. Массовые мероприятия не должны дезорганизовывать общественную жизнь, экономические процессы и политическую борьбу, протекающую в современном обществе. Реализация права на собрание не должна ставить под угрозу права лиц не участвующих в массовом мероприятии, причинять вред окружающей природной среде, равно как и другим национальным интересам России.

В современных условиях свобода проведения мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является необходимым элементом правового статуса личности, признаком демократического государства, гарантией плюрализма. Однако вместе с тем существует и объективная необходимость формирования административно-правового механизма охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий.

Организацию и проведение публичных мероприятий в России регулирует Федеральный закон Российской Федерации от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”.²⁵⁴ (далее Закон «О собраниях») Как и всё российское законодательство, данный закон основывается на положениях Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах относящихся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

В научной литературе «публичное мероприятие определяется как крупное общественно-политическое, спортивное, культурное и иное мероприятие, привлекающее большое количество участников, гостей и местного населения, которое обычно проводится в городах и иных поселениях, а также может охватывать прилегающие к ним населенные пункты и территории».²⁵⁵ Институт свободы собраний развивается на стыке естественных и политических прав человека и гражданина. Естественное право принадлежит индивиду от рождения и человек независимо от того, урегулировано это право законодательно или нет, пользуется им индивидуально или коллективно, выражая свое мнение по различным вопросам жизни общества членом которого он является. Как политическое право свобода собраний используется гражданами в качестве средства непосредственной демократии и для реализаций общественного контроля над властью. свобода собраний является объектом международно-правового регулирования, как неотъемлемый элемент любого демократического государства.

В законодательстве России публичное мероприятие – это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Публичные мероприятия дают возможность доведения до органов государственной власти различного рода социальных проблем, которые имеют место в данный момент. Кроме того, публичные мероприятия можно рассматривать как средство контроля институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти.

Административные правоотношения, возникающие в связи с организацией и проведением публичных мероприятий, возникают по инициативе граждан, общественных объединений, которые инициируют проведение соответствующего мероприятия, а отношения, связанные с охраной общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, возникают по инициативе органа внутренних дел.

Охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований осуществляется путем решения следующих задач: оказания содействия органам государственной власти и общественным формированиям в успешном проведении массового мероприятия; обеспечения строгого соблюдения присутствующими на мероприятии гражданами установленных правил поведения; предупреждения и пресечения возможных правонарушений в местах проведения публичных мероприятий; недопущения ослабления охраны общественного порядка на территории, где мероприятия не проводятся.

Теоретически сомнительно отождествлять публичность и массовость применительно к реализации прав граждан на собрания и объединение. Публичность есть, прежде всего, признание со стороны публичной власти и официальность массового мероприятия. Принцип публичности в юриспруденции традиционно понимается как синоним официальности²⁵⁶ и не должен использоваться в значении открытости и массовости.

Классификация массовых мероприятий в юридической науке должна проводиться в зависимости от формы проведения, содержания, места проведения, количества и состава участников. Классификация по форме проведения имеет законодательную основу. В Законе «О собраниях» выделяются следующие формы массовых мероприятий:

• собрание, то есть совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

• митинг, то есть массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

• демонстрация, то есть организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

• шествие, то есть массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

• пикетирование, то есть форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Главные принципы проведения публичных мероприятий: добровольное участие в них граждан и законность. В целом верно суждение о том, что «собрание является формой временного объединения граждан, имеющего целью рассмотрение вопросов в соответствии с утвержденной им повесткой дня».²⁵⁷

Важная черта любого публичного мероприятия – организованность, то есть упорядоченность его проведения. регламент проведения публичного мероприятия - документ, содержащий повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа;

Правовое регулирование права на собрания ставит перед собой две важнейшие задачи: обеспечение уведомительного порядка реализации права на собрания и соблюдение общественного порядка, бесперебойного функционирования всех социальных служб обеспечения жизнедеятельности населения в процессе такой реализации. Решаться такие задачи могут только в неразрывной взаимосвязи с учётом интересов: авторов социальной инициативы – организаторов массового мероприятия и их сторонников, лиц не разделяющих идеи и убеждения организаторов массового мероприятия, и публичные интересы государства. уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка;

В Российской Федерации организатором публичного мероприятия может стать один или несколько граждан РФ (достигших 18 лет, если данные граждане собираются организовывать демонстрацию, пикетирование или шествие; достигших 16 лет – при организации митингов или собраний), а так же политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения. Организаторами не могут быть “политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена, или запрещена, либо которые ликвидированы в законном порядке.”²⁵⁸

Организатор публичного мероприятия обладает рядом прав и обязанностей. Спектр прав, которыми наделяется организатор достаточно велик, в него входят такие возможности как: собственно проведение публичного мероприятия, организация предварительной агитации в поддержку предстоящего мероприятия, организация сборов добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями, уполномачивание отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации мероприятия.

Список обязанностей не менее широк. Организатор согласно закону должен “требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия”, “обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их требования”

На данный момент в России действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий"²⁵⁹.

орган исполнительной власти, рассмотрев заявление о публичном мероприятии, мог запретить проведение публичного мероприятия, если цель его проведения противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Такой отказ, как и любое решение органов государственной власти в Российской Федерации - в соответствии с ч.2 ст.46 Конституции, также может быть обжалован в суд.

Уведомительный порядок не допускает принятия уведомляемым органом государственной власти отрицательного решения по заявлению организаторов публичного мероприятия. Если уведомляемый орган власти сомневается в конституционности или законности планируемого публичного мероприятия, то именно он вправе обратиться в суд с ходатайством о запрещении данного мероприятия. Если уведомление совершается с целью обеспечения условий, необходимых для проведения публичного мероприятия (предоставление определенного места в определенное время, принятие полицейских мер безопасности), что оказывается невозможным по причинам, не зависящим от уведомляемого органа власти (например, на то же время в том же месте уже назначено проведение другой публичной акции), то последний должен предложить уведомителям перенести место и время планируемого публичного мероприятия либо отказаться от его проведения.

Следуя современному законодательству, организатор обязан подать уведомление о проведении публичного мероприятия в “орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней”²⁶⁰ .

Уведомление – документ, которому надлежит содержать в себе следующие сведения:

1) цель публичного мероприятия;

2) форма публичного мероприятия;

3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников;

4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;

5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;

6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;

7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;

8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;

9) дата подписи уведомления о проведении публичного мероприятия.

Уведомление подписывается организатором публичного мероприятия и подается в орган исполнительной власти.

Важно, что “организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению и (или) времени проведения публичного мероприятия.”²⁶¹

Статья 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» посвящена вопросу места проведения публичного мероприятия. В пункте первом сказано, что “публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.”²⁶²

Далее по тексту Закона перечислен список мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещено.(п.2, ст.8) :

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

При этом правовое регулирование массовых мероприятий направлено на создание системы обеспечения информационной безопасности политической коммуникации за счёт равномерного заполнения политического спектра и удержания социально-политических коммуникаций от сползания в сторону радикализма.

Примером регулирования реализации права на публичные мероприятия может служить Закон Санкт-Петербурга от 07.06.2005 № 257-32 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга" и утверждённое Правительством Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 года № 1996 «Положение о порядке рассмотрения уведомлений о проведении в Санкт-Петербурге публичных мероприятий».

В Санкт-Петербурге Уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в порядке, установленном Законом Санкт-Петербурга от 25.05.2005 № 257-32 «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга», в исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с пунктами 3.1.1 и 3.1.2 Положения и рассматривается исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий рассмотрение уведомления о проведении публичного мероприятия, проведение которого планируется на территории объекта, являющегося памятником истории и культуры, направляет его копию в Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры. Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры в течение двух дней направляет в исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, указанные в пункте 2.1 настоящего Положения, перечень требований, соблюдение которых обязательно всеми участниками публичного мероприятия для обеспечения защиты и сохранения исторического и культурного наследия Санкт-Петербурга.

Рассмотрение уведомлений о проведении публичных мероприятий в Санкт-Петербурге производится Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности или Администрацией района Санкт-Петербурга. Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности рассматривает заявки на проведение публичных мероприятий при количестве участников публичного мероприятия свыше 500 человек независимо от места его проведения; при проведении публичного мероприятия на Дворцовой площади, других местах указанных в Положении; при проведении шествия и демонстрации в соответствии с указанным организатором публичного мероприятия маршрутом движения участников на территории двух и более районов Санкт-Петербурга вне зависимости от количества участников. Администрация района Санкт-Петербурга рассматривает заявки на проведение публичных мероприятий на территории одного района Санкт-Петербурга по месту его проведения с количеством участников до 500 человек включительно.

Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности или администрация района Санкт-Петербурга при получении письменного уведомления о проведении публичного мероприятия рассматривает его и доводит до сведения организатора публичного мероприятия и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга предложения и информацию в соответствии с действующим законодательством.