2. Зонирование в системе регулирования градостроительной деятельности

Градостроительное зонирование регулирует вопросы территориальной организации жизнедеятельности, экономики, строительства, реконструкции, использования объектов недвижимости и поэтому является частью градостроительной деятельности. Для того чтобы точно уяснить, как работает градостроительное зонирование, необходимо показать, что собой представляет градостроительная деятельность в целом и каково в ней место градостроительного зонирования.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительную деятельность как: «деятельность в области территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства», осуществляемая органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Для того чтобы, понять какое место занимает градостроительное зонирование в системе регулировании градостроительной деятельности, необходимо рассмотреть принципы зонирования.

В качестве принципов градостроительного зонирования можно назвать следующие.

Принцип 1 Ограничения прав собственников на использование и развитие недвижимости в интересах сообщества граждан.

Одной из важнейших сторон градостроительного регулирования является установление и регулирование конкретных (актуальных) прав собственников объектов недвижимости в отношении их использования и развития путем строительства и реконструкции.

Право собственности представляет собой сложную юридическую конструкцию, особенно в сфере недвижимости. Это право организовано как конгломерат различных прав. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации право собственности на недвижимость включает права владения, распоряжения и пользования своим имуществом.

Собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц, в том числе:

- отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, например, путем продажи или договора мены;

- передавать имущество, оставаясь его собственником, или свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом;

- отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, например, вносить в качестве уставного капитала;

- распоряжаться имуществом иным образом, например, завещать его и дарить.

Действия по владению и распоряжению недвижимостью регламентируются Гражданским кодексом, Земельным кодексом и иными законами Российской Федерации. Сложнее дело обстоит с пользованием недвижимости или с использованием недвижимости.

Ни один федеральный или региональный закон не устанавливает, каким образом собственник может использовать свой конкретный участок не вообще, а в определенном месте, окруженном другими конкретными земельными участками. Имеет ли собственник право в этой ситуации использовать свой участок под жилую функцию или под торговлю, или производство? Или он может все эти виды использования применить одновременно? Количество вопросов по использованию может быть продолжено бесконечно. Например, если собственник имеет право использовать свой участок для строительства здания (это тоже возможность использования), то каковы параметры этого использования? Он может делать все что захочет и ограничен только собственными интересами или он, предположим, обязан строить не выше 3 этажей и только по «красным линиям»?

Применительно к обсуждаемым вопросам федеральное и региональное законодательство в принципе не может строиться иным образом, или нет и не может быть в принципе иного способа решения таких вопросов, как только выполнить две «вещи»: 1) определить базовые нормы относительно того, как эти вопросы должны решаться; 2) переадресовать «задание» местным властям решать эти задачи посредством принятия и применения соответствующих нормативных правовых актов, действие которые распространялось бы на неограниченный круг лиц – включая субъектов публичной власти и частных лиц. Такими нормативными правовыми актами являются правила землепользования и застройки. В этом состоит их неизбежная необходимость.

Градостроительное зонирование – это система, предназначенная для установления и градостроительного регулирования прав собственников недвижимости или инвесторов только на ее использование и развитие - реконструкцию и строительство.

Первая идея состоит в том, что использование недвижимости обязательно должно регламентироваться в интересах сообщества.

Недаром закон вводит следующую важнейшую норму: собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат законодательству и не нарушают права и интересы других лиц. В этом состоит главный принцип использования – моя свобода кончается там, где начинается свобода другого собственника. Как примерить желание одного собственника сделать на своем участке курятник или хлев для содержания скота, а его соседа – организовать кафе или ресторан. Эти виды активности явно противоречат друг другу. Очевидно, что конфликт интересов неизбежен. Многочисленные случаи из практики наших городов все время подтверждают эту истину – соседствующие виды деятельности не должны противоречить друг другу, а органично сочетаться.

Вторая идея состоит в том, что эффективное регулирование права использования недвижимости может быть осуществлено только на местном уровне. Принципы, методы, основные подходы к ограничению на использование могут и должны определяться законодательством. Регулирование и регламентирование прав собственника на использование и развитие конкретной, принадлежащей ему недвижимости должно проводиться на местном уровне и является одной из основных и уникальных задач местного самоуправления.

Третья идея заключается в том, что право использования существенно влияет на стоимость недвижимости, поскольку от возможностей использования зависит, какую выгоду может извлечь собственник, пользователь или арендатор недвижимости (участка, здания, помещения). Очевидно, возможность построить пятиэтажное здание и продать построенные объекты определяет одну стоимость недвижимости, а возможность построить 16-этажный дом – другие доходы. Использование недвижимости под производство даст одни показатели, тогда как разрешение построить и эксплуатировать казино, по-видимому, предполагает более высокие доходы и, соответственно, повышенную стоимость участка и зданий. Тем самым регламентирование - ограниченное или неограниченное использование - становится важнейшим фактором, определяющим стоимость недвижимости и размеры получаемого дохода. Градостроительное зонирование регулирует права собственников и инвесторов, преследует цели повышения или, по крайней мере, не снижения стоимости недвижимости и показателей ее доходности.

Недаром специалисты в области земельных отношений говорят, что нет более ограниченного права собственности, чем собственность на землю. Одновременно возникают задачи и проблемы установления системы градостроительного зонирования в каждом конкретном месте. Суть этих задач – определить, каким образом достичь баланса интересов разных людей и групп при одновременном росте экономики и инвестиций, защите интересов местного сообщества и других противоречивых требований.