§ 2. Современная система органов государственной власти кбр

На формирование концепции, в соответствии с которой была установлена современная система органов государственной влас­ти в субъектах РФ, значительное влияние оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 г., состоящий из трех взаимоувязанных документов:

1. Договора о разграничении предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти суверен­ных республик в составе Российской Федерации;

1. Договора о разграничении предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

1. Договора о разграничении предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами власти автономной области, авто­номных округов в составе РФ.

В договорах установлены системы органов государственной власти субъектов Федерации¹.

Ранее действовавшие Конституции СССР и Российской Феде­рации не только закрепляли федеральную структуру государствен­ной власти, но и регулировали вопросы организации системы, а в ряде аспектов - полномочия и отдельные элементы порядка рабо­ты органов государственной власти в субъектах Федерации². Так, в ст. 85 Конституции РСФСР 1978 г. было закреплено: «Советы народных депутатов - Верховный Совет РСФСР, Верховные Со­веты автономных республик, краевые, областные Советы народ­ных депутатов, Советы народных депутатов автономных облас­тей и автономных округов, районные, городские, районные в го­родах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - со­ставляют единую систему органов государственной власти».

В Конституции РФ (редакция 1992 г.) имелись предписания о

¹ Федеративный договор // Этнополитический вестник России. 1992. №1.

² Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 51.

конкретных органах власти республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В республиках Федерации предусматрива­лось наличие съездов народных депутатов и Верховных Советов, институтов исполнительной власти республик (Президентов), Со­ветов Министров республик, закреплялась компетенция прави­тельств республик, взаимоотношений с исполкомами местных со­ветов.

Организационная структура системы власти в Российской Фе­дерации того времени функционировала на принципе жестокого централизма.

Конституция Российской Федерации 1993 г. право самостоятель­но устанавливать системы органов государственной власти закре­пила за каждым из шести видов субъектов, то есть за республика­ми, краями, областями, городами федерального значения, автоном­ной областью и автономными округами.

Как собирательное некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности термин «си­стема органов государственной власти» используется в п. «н» ст.72 Конституции РФ.

Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

Вместе с тем согласно п. «н» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установ­ление общих принципов организации системы органов государ­ственной власти и местного самоуправления. Из смысла данной нормы можно сделать вывод, что в ней, во-первых, отражается возможность Российской Федерации участвовать в установлении указанных «общих принципов» для субъектов; во-вторых, закреп­ляется право субъектов РФ участвовать в установлении общих принципов организации системы федеральной государственной власти и влиять на деятельность различных федеральных органов.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации» систему органов государственной власти субъекта РФ со­

ставляют: законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган го­сударственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Поскольку Россия - федеративное государство, то на каждом из двух его уровнях (федеральном и региональном) органы госу­дарственной власти руководствуются полномочиями, установлен­ными ч. 3 ст. 5 Конституции РФ: «Федеративное устройство Рос­сийской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предме­тов ведения и полномочий между органами государственной влас­ти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределе­нии народов в Российской Федерации».

Закрепляя принцип разделения властей по вертикали, действу­ющая Конституция РФ в достаточно широком масштабе обеспе­чивает самостоятельность входящих в нее субъектов. Благодаря этому она не только увеличивает круг носителей власти, но и уста­навливает разграничение полномочий между ними, которое в со­стоянии реализовать государственную власть на уровне Федера­ции и на уровне каждого субъекта РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Конституции РФ федеративное уст­ройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы органов государственной власти. В свое время Томас Гоббс в «Левиафане» заметил, что существует только один способ создать сильное государство - это единство власти¹.

С учетом единства системы органов государственной власти сегодня, очевидно, речь следует вести о единой политике законо­творчества, механизмов координации деятельности и институтах представительства².

' Гоббс Т. Избранные сочинения. М.: Мысль, 1965. С. 101.

³ Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполни­тельной власти в условиях Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С. 36.

Нет особой нужды доказывать необходимость функционирова­ния в России единой власти, ибо это очевидно. Только единая и силь­ная власть может обеспечить единое «правовое поле» в стране.

Единство системы органов государственной власти проявляет­ся в том, что все органы этой системы действуют совместно, нахо­дятся во взаимосвязи и взаимозависимости'.

Система органов государственной власти Кабардино-Балкар­ской Республики включает в себя, согласно Конституции КБР 1997 года, органы трех самостоя тельных ветвей власти - законодатель­ной, исполнительной и судебной - в соответствии с основами кон­ституционного строя Российской Федерации (ст. 10 Конституции КБР).

Конституция КБР (ст. 12) гарантирует местное самоуправление, однако не говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти республики. Это не соответствует статусу органов местного самоуправления, уста­новленному Конституцией РФ (ст. 12 Конституции РФ).

На наш взгляд, увлечение расширительным толкованием ст. 12 Конституции РФ, приводящем к выводу об общественном харак­тере местного самоуправления, наносит существенный ущерб ста­новлению местного самоуправления. Вполне допустимо заключе­ние о проявлении общественной природы местного самоуправле­ния через определенную организационную обособленность, цель которой - позволить решать государственные дела местного уров­ня населением непосредственно или через образуемые им органы. Будучи сформированными снизу, они не находятся в непосредствен­ных отношениях подчиненности с государственными органами, однако повседневно интегрируются в государственную систему посредством правового регулирования, финансовой зависимости, контрольной деятельности, общегосударственных программ, деле­гированных полномочий и др. Органы местного самоуправления не могут действовать вне государственной политики, их самостоя­тельность в решении вопросов образования, здравоохранения и некоторых других иллюзорна².

¹ Козлова Е.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России: Учеб­ник. М.: Юристъ, 1999. С. 307.

² Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образо­вания // Проблемы народного представительства в Российской Фсдера-Ции/Подред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1998. С. 128.

Парламент КБР является представительным и законодательным органом, олицетворяющим парламентскую демократию и облада­ющим полной и ничем не ограниченной в рамках Конституции РФ

и Конституции КБР компетенцией в сфере законодательства. При­чем, по мнению А.Ф. Малого, из содержания конституционных норм нельзя сделать вывод о приоритете какого-либо наименова­ния' .

В отличие от Федерального Собрания РФ, где при его характе­ристике на первое место выносится определение представительно­го органа, а затем говорится о законодательной деятельности, Конституция Российской Федерации не разделяет термины «зако­нодательный» и «представительный» при характеристике выбор­ного органа субъекта Российской Федерации. Парламент КБР, так же как и парламенты других субъектов РФ. не может занять доми­нирующее положение в системе органов государственной власти, так как это будет противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Попытки, например, Законодательного Собрания Алтайского края обеспечить себе доминирующее поло­жение по отношению к исполнительной власти признаны Консти­туционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ².

Парламент КБР избирается непосредственно народом Кабар­дино-Балкарии и никаким другим путем формироваться не может.

Являясь представительным законодательным органом (ст. 91 Конституции КБР), Парламент КБР выражает волю многонацио­нального народа Кабардино-Балкарии. Парламент КБР принима­ет решения, которые воплощаются в соответствующих актах, а также принимает меры к исполнению своих решений и осуществ­ляет контроль за их реализацией. Законы, принятые Парламентом КБР, обязательны к исполнению всеми другими органами государ­ственной власти, в том числе и органами местного самоуправле­ния. В принимаемых актах Парламент должен отражать потреб­ности избирателей, быть представителем их интересов при реше­нии наиболее важных вопросов жизнедеятельности.

¹ Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 52.

² Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

Как уже отмечалось, законодательная власть Российской Феде­рации и ее субъектов составляет единую систему органов, хотя на этот счет имеются разные мнения. Например.И.А.УмноваиЛ.Ф. Бол-тенкова придерживаются, примерно, одной позиции и замечают, что законодательные (представительные) органы государственной

власти субъектов РФ входят в единую систему органов законода­тельной (представительной) власти Российской Федерации, одна­ко «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: «... На­званная ветвь власти законодательствует и контролирует испол­нение своих законов не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направ­ляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации¹.

В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласо­вания с органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных законопроектов. Как известно, эта нор­ма была зафиксирована в Федеративном договоре. При этом рес­публикам гарантировалось обязательное рассмотрение их предло­жений² . Процедурам согласования уделено весьма незначительное внимание в Регламентах Государственной Думы и Совета Федера­ции Федерального Собрания РФ.

Вступление в силу Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах о порядке разграничения предметов и полномочий меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации»' предполагает обязательное проведение переговоров и использова­ние иных согласительных процедур для разрешения споров, свя­занных с разграничением предметов ведения и полномочий, перс-дачей осуществления части полномочий (ст. 29).

¹ См. об этом: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С. 127; БолтепковаЛ.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. М: Республика, 1995. С. 51.

² Правовой механизм реализации положений Федеративного догово­ра: Сборник рекомендаций. М., 1993. С. 5-19.

³ Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.

Думается, что для устранения противоречий между федераль­ным законодательством и законодательством субъектов Российс­

кой Федерации необходимо разработать систему мер. которая дол­жна предусматривать как прямое воздействие Федерации на субъек­ты РФ, при условии постоянного эффективного взаимодействия субъектов федеративных отношений, так и встречные шаги Феде­ральных органов государственной власти, направленные на повы­шение качественного уровня федерального законодательства и на учет в нем интересов субъектов Федерации.

Помимо Парламента КБР, образуются и другие выборные орга­ны. Они избираются в муниципальных образованиях, а также в пределах иных территорий, которые могут и не быть муниципаль­ными образованиями. Существующее ныне административно-тер­риториальное деление Кабардино-Балкарской Республики служит основанием для создания в пределах этого деления муниципаль­ных образований, а также органа государственной власти в преде­лах административно-территориальной единицы. На сегодняшний день в Кабардино-Балкарской Республике существуют два уровня представительных органов государственной власти. Один из них -представительный орган всей республики, а второй - орган адми­нистративно-территориальной единицы. И тот, и другой избраны населением, и тот и другой являются представительными органа­ми. В то же время Парламент КБР выполняет законодательные функции, а представительный орган административно-территори­альной единицы таких правомочий иметь не может.

К органам исполнительной власти относятся прежде всего Пре­зидент КБР, Правительство КБР, а также министерства, государ­ственные комитеты и ведомства. Правительство КБР образуется Президентом КБР, который назначает с согласия Совета Респуб­лики Парламента КБР Председателя Правительства и по предло­жению Председателя Правительства - заместителей Председателя Правительства и министров.

Система исполнительной власти КБР строится в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами орга­низации исполнительных органов государственной власти.

Государственное управление осуществляется на всей террито­рии республики, органы местного самоуправления самостоятель­ны в пределах полномочий, установленных республиканскими за­конами.

На исполнительную власть КБР возлагаются функции испол­нения законов, иных нормативных актов, принятых Парламентом

КБР. ^и федеральных законов, принятых по предметам ведения федерации и совместного ведения Федерации и КБР. При этом органы исполнительной власти КБР действуют в соответствии с Конституцией РФ и Конституцией КБР.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий российской Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и КБР федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти КБР образуют единую систе­му исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 37 Кон­ституции РФ).

Принцип единоначалия, положенный в основу руководства органами исполнительной власти в республике, имеет свои особен­ности, обусловленные прежде всего спецификой национального состава населения КБР. а также политическими, социальными и экономическими условиями переходного периода'.

Решающую роль в обеспечении устойчивости и эффективности системы государственной власти Конституция КБР отводит инсти­туту президентства. Широкие полномочия его и как главы госу­дарства, и как главы исполнительной власти направлены на упро­чение государственности, защиту конституционных ценностей, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти (ст. 78 Конституции КБР)².

Следует, однако, отметить, что определенная нечеткость в раз­граничении полномочий и функций между Президентом КБР, исполнительной властью и Парламентом КБР отрицательно ска­зывается на формировании реальной власти в Кабардино-Бачкарс-кой Республике, является одной из причин обострения взаимоотно­шений между исполнительной и законодательной ветвями власти⁵.

¹ Боров А.X., ДумтчовХ.М.. Каэкиров В.Х. Современная государствен­ность Кабардино-Балкарии: истоки, пути становления, проблемы. Нальчик: Изд-во ЭЛЬФА. 1999. С. 164.

'ДумановХ.М. Центр и республика вступили в новый этан взаимоот­ношений//Кабардино-Балкарская правда. 1994. 14 июля.

¹ Там же.

Президент КБР - не только символ государственности, но и ре­альный интегратор всех ветвей власти. Он выбирается сроком на 5 лет гражданами КБР на основе всеобщего, равного и прямого из­бирательного права при тайном голосовании (ст. 79 Конституции КБР).

Пункт 4 ст. 86 Конституции КБР наделяет Президента КБР пра­вом в случае противоречия актов Правительства КБР и иных ор­ганов исполнительной власти Конституции и законам КБР указом Президента КБР отменять эти акты.

Президент КБР имеет право приостанавливать действие неза­конных актов органов местного самоуправления до разрешения их в предусмотренном законом порядке (п. 5 ст. 86 Конституции КБР).

Правительство КБР - исполнительно-распорядительный орган, подотчетный Президенту Кабардино-Балкарской Республики.

Конституция КБР, Закон КБР «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» закрепили правовой статус Правитель­ства КБР, установили его полномочия, порядок формирования и деятельности, его взаимоотношения с государственными органа­ми, органами местного самоуправления, федеральными органами.

Являясь ключевым звеном вертикали исполнительной власти КБР, Правительство подчинено в своей деятельности Президенту КБР и вместе с тем имеет четко очерченный круг полномочий, по­зволяющих самостоятельно и ответственно осуществлять испол­нительно-распорядительную деятельность на территории КБР.

Вышеизложенное позволяет еще раз подчеркнуть, что, несмот­ря на достаточно жесткую централизацию исполнительной ветви власти в республике, главой которой являегся Президент Кабар­дино-Балкарской Республики, принцип единоначалия в реализа­ции функций исполнительной власти, Правительство КБР вполне автономно и в достаточной степени независимо в реализации сво­их полномочий, т.е. выступает как самостоятельный и авторитет­ный орган государственной власти¹.

В этом заключаегся специфичность его статуса, обусловленно­го не только прагматичными задачами - иметь ответственный и деятельный государственный орган, но и национальными, поли­тическими особенностями Кабардино-Балкарской Республики (тра­диционно пост Председателя Правительства КБР замещает лицо балкарской национальности).

В своей деятельности Правительство КБР подотчетно не толь­ко Президенту КБР, но и Парламенту республики.

Как уже было отмечено, Председатель Правительства КБР на­значается Президентом КБР с согласия Парламента КБР.

' Кетов Ю.М. Место республики в Федерации отныне четко обозна­чено // Кабардино-Балкарская правда. 1994. 18 августа.

В соответствии с республиканским законом Правительство КБР ежеквартально представляет Парламенту КБР отчет о ходе испол­нения республиканского бюджета и реализации государственных программ социально-экономического развития, утверждаемых Парламентом республики.

Далее члены Правительства КБР обязаны по приглашению Парламента КБР, его палат, комиссий присутствовать на их засе­даниях и отвечать на вопросы депутатов.

Правительство КБР обязано дать письменный или устный от­вет в соответствии с законодательством КБР на запрос или обра­щение депутата Парламента КБР.

На Правительство КБР возложена обязанность соблюдения республиканскими органами исполнительной власти прав органов федеральной исполнительной власти, способствовать взаимодей­ствию указанных органов.

В пределах своих полномочий Правительство КБР участвует в разрешении споров и устранении разногласий между федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти КБР.

Правительство КБР по соглашению с Правительством Россий­ской Федерации может передавать ему осуществление части своих полномочий либо осуществлять полномочия Правительства РФ, если это не противоречит Конституции РФ, Конституции КБР, Договору РФ и КБР «О разграничении предметов ведения и вза­имном делегировании полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти КБР», федеральным и республиканским законам.

Правительство КБР утверждает положения о министерствах и иных республиканских органах исполнительной власти, устанав­ливает предельную численность работников их центральных ап­паратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в республиканс­ком бюджете.

В случае необходимости Правительство КБР в пределах средств, предусмотренных республиканским бюджетом, вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы при Правительстве КБР. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются Правительством КБР при их создании.

В соответствии со ст. 81 Конституции КБР структура респуб­ликанских органов исполнительной власти утверждается Прези­дентом КБР по предложению Председателя Правительства КБР.

Следует отметить, что указанная структура за последние нес­колько лет претерпевала самые различные изменения, что зачас­тую было связано с частичными реформами структуры федераль­ных органов исполнительной власти¹.

Фактически указанные министерства и государственные коми­теты являются федеральными территориальными органами, руко­водство которых находится в совместном ведении РФ и КБР. Вме­сте с тем остается много нерешенных вопросов.

Не определены детально и четко общие принципы построения республиканских органов исполнительной власти, неясны преде­лы допускаемого разнообразия и построения министерств и дру­гих ведомств.

Частое, без серьезных к тому оснований, изменение структуры республиканских органов исполнительной власти, когда форма органа не соответствует его задачам и полномочиям, не четко оп­ределены в Положении статусы этих органов, весьма серьезно ска­зывается на эффективности деятельности исполнительной ветви власти².

В этих условиях возникает настоятельная необходимость в разработке и принятии базового республиканского закона о рес­публиканских органах исполнительной власти, других мерах обес­печения стабильности этих органов.

¹В настоящее время структура республиканских органов исполнитель­ной власти, утвержденная Указом Президента КБР от 10 октября 1998 года № 82 (с изм. и доп. 1 февраля 2000 г.), включает 19 министерств, два государственных комитета, а также Управление делами Президента и Правительства КБР, Архивную службу и Лицензионную палату. Из 19 министерств 7 финансируются из федерального бюджета либо из феде­рального и республиканского бюджета. Из двух государственных коми­тетов оба финансируются из федерального бюджета.

² КунашевА. Самая демократическая // Кабардино-Балкарская прав­да. 1999. 18 февраля.

Наибольшую трудность вызывают отношения республиканских органов исполнительной власти «по вертикали». Создание множе­ства самостоятельных территориальных органов федеральных ор­ганов исполнительной власти, в том числе и по предметам совмес­тного ведения, еще более осложнило решение этой задачи.

Здесь можно выделить несколько проблем. Во-первых, объем и характер функциональных связей государственных органов, вклю­чая соотношения между функциями, выполняемыми «совместно», «по согласованию» и «самостоятельно», во-вторых, меру право­вой соподчиненности органов, в-трегьих, основания для создания структур федеральных органов, действующих на территории субъектов Федерации, отношения к ним и к полномочному пред­ставителю Президента РФ в федеральном округе.

Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полно­мочного представителя Президента РФ в федеральном округе от­далит регионы от Центра, поскольку вводится промежуточное зве­но, но вполне очевидно, что эффективность работы Президента РФ должна повыситься.

Решение этих проблем возможно по этапам. Особое значение приобретают специальные институты взаимодействия федеральных структур и структур субъектов Федерации. Необходимо упорядо­чить консультативные, экспертные и иные советы (комитеты) при федеральных органах с участием представителей субъектов РФ. Требуется более эффективно использовать процедуры совместно­го принятия решений, согласования планов, программ, проектов законов и иных актов, гибко применять механизмы взаимного де­легирования полномочий, а также договорного регулирования отношений.

Как отмечает Ю.Н. Старилов, реализация принципа единства исполнительной власти требует постоянного согласования дей­ствий, ибо нередко невыполнение федеральными органами испол­нительной власти своих обязательств влечет ответные меры со сто­роны исполнительной власти субъектов РФ и отрицательно ска­зывается на результативности государственного аппарата в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в социальном и экономическом развитии¹.

¹ Стартов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 212.

Одним из противоречивых вопросов, относящихся к институ-ционализации системы органов государственной власти субъектов РФ, является вопрос о том, входят ли в нее судебные органы. Кон­ституция РФ не содержит норм, посвященных судебной системе субъектов Федерации.

Как верно отмечает А.П. Любимов, «представляется, что в ст. 73 Конституции формулировка «вся полнота государственной влас­ти» имеет чисто декларативный характер и реально означает про­сто полномочия, определяемые по остаточному принципу»¹.

Например, согласно действующей Конституции РФ судебная власть осуществляется Федерацией, поэтому вряд ли можно гово­рить, что субъекты РФ, даже республики, обладают «всей полно­той судебной власти, поскольку и судопроизводство, и процессу­альное законодательство находятся в ведении Федерации (п. «о» с. 71). Рассуждая на эту тему, А.П. Любимов верно отмечает: «если они могут самостоятельно осуществить полномочия судебной вла­сти, то через суды, которые не входят в российскую судебную сис­тему. Таковыми в принципе являются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, хотя и они формально включены в состав еди­ной судебной системы России (ст. 4 Федерального конституцион­ного закона «О судебной системе Российской Федерации»); кроме того, мировые суды учреждаются субъектами Федерации, однако они фактически входят в единую судебную систему, так как закон­ность и обоснованность приговоров и других решений мировых судей будут проверять районные (федеральные) суды, а финанси­роваться мировые суды должны также из федерального бюджета»-.

Мировые судьи - это суд общей юрисдикции, являющийся су­дом субъекта Российской Федерации. Должности их создаются и упраздняются законами соответствующего субъекта, в частности, законом о выборах мирового судьи.

В Кабардино-Балкарской Республике Парламентом КБР при­нят республиканский закон от 30 ноября 1999 г.³ «О мировых судь­ях Кабардино-Балкарской Республики», который установил поря­док назначения и деятельности мировых судей Кабардино-Балкар­ской Республики.

В соответствии с данным законом мировые судьи назначаются на должность Советом Республики Парламента Кабардино-Бал­карской Республики по представлению Президента КБР, основан­ному на представлении Председателя Верховного Суда КБР.

¹ Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М.. 1997. С.331.

'Там же. С.331

^! Кабардино-Балкарская правда. 1999. 12 декабря.

4.S

Мировым судьей может быть гражданин Кабардино-Балкар­

ской Республики (гражданин Российской Федерации), постоянно проживающий на территории республики, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, не совершивший пороча­щих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и полу­чивший рекомендацию Квалификационной коллегии судей КБР. От сдачи квалификационного экзамена и представления рекомен­дации Квалификационной коллегии судей КБР освобождаются лица, имеющие стаж работы в должности судьи федерального суда не менее 5 лет.

Закон устанавливает ограничения для мировых судей. Так, ми­ровой судья не вправе быть депутатом законодательных (предста­вительных) органов государственной власти или органов местно­го самоуправления, принадлежать к политическим общественным объединениям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподава­тельской и иной творческой деятельности.

Мировой судья впервые назначается на должность сроком на 3 года. При последующих назначениях на должность мирового су­дьи мировой судья назначается сроком на 5 лет в порядке, опреде­ленном статьей 6 настоящего Закона.

По причине больших судебных издержек, связанных с предпо­лагающейся высокой загруженностью делами мировых судей, с одной стороны, и нехваткой денежных средств в местных бюдже­тах, - с другой, финансирование их деятельность также предпола­гается осуществлять из федерального бюджета.

Положения Закона о финансировании судов, закрепленные в главе IV и изданные в развитие ст. 124 Конституции РФ, не явля­ются специфической особенностью российского конституционно­го законодательства о судоустройстве. Они представляют собой универсальную материальную гарантию независимости судей и поэтому закреплены во многих конституциях мира (США, Бель­гия, Греция)¹.

¹ Пшипенко /О.С. Российская судебная система в контексте нового федерального конституционного закона // Журнал российского права. 1998. № 1.

Трудно не согласиться с утверждением, что в течение трех пос­ледних лет, предшествовавших принятию Закона, финансовая по­

литика Правительства Российской Федерации объективно вела к прекращению правосудия в стране¹.

30 марта 2000 г. Парламент республики принял закон «О судеб­ных участках и должностях мировых судей», который установил количество судебных участков и должностей мировых судей в ад­министративно-территориальных образованиях Кабардино-Бал­карской Республики и порядок определения границ судебных уча­стков и должностей мировых судей в Кабардино-Балкарской Рес­публике. Так, в КБР создается 35 судебных участков и 35 должно­стей мировых судей, в том числе 12 в г. Нальчике. Определение границ судебных участков осуществляется администрациями го­родов республиканского подчинения и районов Кабардино-Бал­карской Республики совместно с Управлением Судебного депар­тамента при Верховном Суде Российской Федерации в КБР в соот­ветствии с Законом «О мировых судьях КБР».

Несмотря на то, что действующая судебная система России в целом построена в соответствии с принципом федерализма, до на­стоящего времени продолжаются разногласия между Российской Федерацией и се субъектами в отношении степени ее децентрали­зации. По данному вопросу позиция автора заключается в следую­щем.

¹ Съезд судей России. Из отчета Юрия Сидоренко о работе судей Рос­сийской Федерации // Российская юстиция. 1997. № 2. С. 5.

До вступления в силу с 1 января 1997 г. Федерального консти­туционного закона «О судебной системе в РФ» интересы респуб­лик в осуществлении судебной власти практически не были пред­ставлены, не считая вопросов подбора кадров для судебных орга­нов. Однако согласно данному Закону, как уже отмечалось выше, в судебную систему России наряду с федеральными судами входят и суды субъектов РФ - конституционные (уставные) суды и миро­вые судьи. При этом мировые судьи являются судами первой ин­станции по рассмотрению уголовных, гражданских и администра­тивных дел в пределах своей компетенции (ч. 1 ст. 28 Закона). Со­здание и упразднение должностей мировых судей и судей консти­туционных (уставных) судов, а также их избрание на должности осуществляется в порядке, установленном законами субъекта РФ. Субъекты России, кроме того, наделяются правом совместно с Федерацией определять полномочия и порядок деятельности ми­ровых судов. Таким образом, в России законодательно оформле­

но создание судебной системы субъектов РФ. Республики в лице мировых судей получают значительную долю судебной власти, так как достаточно большое количество уголовных, гражданских и ад­министративных дел подлежит рассмотрению мировыми судьями

Мировые судьи, являясь неотъемлемой частью единой судебной системы государства и органически вписываясь в структуру его судебных органов, должны стать еше и необходимой предпосыл­кой для более эффективной деятельности всей системы правосудия России.

Таким образом, мировые судьи составили важное звено судеб­ной системы Кабардино-Балкарии. Они, наряду с Конституцион­ным судом КБР, призваны реально представлять судебную власть республики.

В Конституции Российской Федерации определено, что судеб­ную систему в том или ином субъекте составляют соответственно Верховный Суд, районные, городские суды, а также арбитражный суд. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики, так же как и в конституциях ряда республик Северного Кавказа (Адыгея, Се­верная Осетия - Алания) даже не упоминается, что указанные в них суды принадлежат к судебной системе России, и только Кон­ституция Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 98) упомина­ет об этом. Конституция Республики Северная Осетия - Алания в ст. 104 закрепила право Президента Республики Северная Осстия - Алания представлять кандидатуры судей судов республики в Парламент Северной Осетии - Алания для назначения, что проти­воречит ч. 2 ст. 128 Конституции РФ и Федеральному конституци­онному закону «О судебной системе Российской Федерации».

Самостоятельность и независимость конституционных (устав­ных) судов субъектов РФ, отсутствие правового механизма их вза­имоотношений с Конституционным Судом РФ нередко служат ос­нованием для утверждения, что фактически единой судебной сис­темы в РФ нет. К тому же полисистемный характер судебной влас­ти придает автономность судам общей юрисдикции, арбитражным судам, раздробленность и разнобой судебной практики'.

¹ Жуйков В.М. Судебная зашита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 191; Бойков А Д. Судебная реформа: Обретения и просчеты // Государство и право. 1994. № 6. С. 15.

Система органов государственной власти субъекта РФ может быть целостной и соответствующей принципу разделения властей

при наличии конституционного (уставного) суда. Реальностью российской судебной системы стали конституционные (уставные) суды субъектов РФ, функционально связанные с Конституцион­ным Судом РФ обеспечением конституционной законности в Рос­сийской Федерации.

Кабардино-Балкарская Республика одной из первых в Россий­ской Федерации создала специализированный орган судебного конституционного контроля - Конституционный Суд. Этот орган был учрежден в республике в 1992 г. Правовое положение, поря­док образования и деятельности Конституционного Суда КБР оп­ределяется Конституцией КБР и Законом «О Конституционном Суде КБР» от 25 декабря 1997 года¹.

Функционирование конституционных (уставных) судов субъек­тов РФ весьма актуально с позиции интересов Федерации в целом. Ж.И. Овсепян отмечает, что множественность конституционных (уставных) судов способствует повышению авторитета федераль­ной власти в целом и федерального Конституционного Суда, в част­ности, поскольку неизбежна конкуренция конституционных (устав­ных) судов республик (соответственно - иных субъектов Федера­ции) по горизонтали, т.е. между собой, и поскольку существует конкуренция федерального законодательства и законодательства субъектов РФ². Учреждение конституционного суда республики имеет важное значение, и его деятельность есть важный фактор про­цесса суверенизации республики.

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и само­управления на местном уровне³.

¹ Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики. Право­вые основы деятельности. Нальчик: Изд-во ЭЛЬФА, 1999. С. 84.

² Овсепян Ж.И. Конституционные Суды республик в составе РФ: Срав­нительный анализ республиканского конституционного регулирования // Северо-Кавказский юридический вестник. 1997. № 1. С. 49-57.

³ Кочубей К. К вопросу о единстве органов государственной и муни­ципальной власти // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 49.

Право субъектов Федерации на создание органов государствен­ной власти местного уровня вытекает из их конституционного ста­туса. Конституция Российской Федерации признает самостоятель­ность субъектов Федерации в определении ими своей системы ор­

ганов государственной власти. Субъекты Российской Федерации, основываясь на положениях ст.ст. 72,73 и 77 Конституции Россий­ской Федерации, вправе в пределах своих полномочий конкрети­зировать федеральное регулирование в этой области в рамках кон­ституционных требований, а также федеральных законов. К таким федеральным законам относится, в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации», который в ст. 2, посвященной системе органов государственной власти субъек­та Федерации, устанавливает, что систему составляют не только законодательный (представительный) орган государственной вла­сти и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, но и иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Осуществляя правовое регулирование местной государственной власти, субъекты Феде­рации не должны нарушать финансово-экономическую и органи­зационную самостоятельность местного самоуправления, гаранти­руемого Конституцией Российской Федерации, Федеральным за­коном от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на конституционных положениях, в своих постановлениях, как уже отмечалось, сформулировал ряд правовых позиций по вопросу о местных органах государственной власти субъектов Федерации, которые также должны приниматься во внимание при правовом регулировании вопросов организации и деятельности .местной пуб­личной власти. Прежде всего следует назвать постановление от 24 января 1997 г. «О проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государ­ственной власти в Удмуртской Республике», а также постановле­ние Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», постановление Конституционного Суда Рос­сийской Федерации от 30 ноября 2000 г. «По делу о поверке кон­ституционности отдельных положений Устава (Основного закона)

Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной закон) Курской области» и др.

В этих постановлениях Конституционный Суд Российской Фе­дерации констатировал, что субъекты Федерации вправе создавать территориальные (местные) органы государственной власти общей компетенции: органы представительной и исполнительной государ­ственной власти территориальных единиц, которые непосредствен­но входят в состав субъекта Федерации. Данные органы по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функциони­рования и взаимодействия с вышестоящими органами власти дол­жны соответствовать основам конституционного строя Российс­кой Федерации и вытекающим из этих основ принципам демокра­тии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муни­ципальными органами, не входящими в систему органов государ­ственной власти. Если в границах административно-территориаль­ных единиц, которые непосредственно входят в состав субъекта Федерации, сформированы органы местного самоуправления, то их полномочия не могут быть прекращены (в связи с созданием соответствующих местных органов государственной власти) без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотрен­ных законами субъекта Федерации. Население вправе потребовать проведения в этом случае референдума. Если же такое требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий муни­ципальных органов достаточно решения соответствующих пред­ставительных органов местного самоуправления.

При этом надо иметь в виду, что субъекты Российской Федера­ции, решая вопрос об уровнях публичной власти на своей террито­рии, в большинстве не предусматривают создания местных орга­нов государственной власти общей компетенции, образующих са­мостоятельный уровень публичной власти в субъекте Федерации.

Идеи отделения местного самоуправления от государства, полу­чившие закрепление в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»', как уже упоминалось, не получили буквального отражения и реализации в республиканском законодательстве.

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N° 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; № 12. Ст. 1378.

В Конституции КБР в ст. 128 отмечено, что местное самоуправ­ление обеспечивает самостоятельное решение населением непосред­ственно или через избираемые им представительные органы управ­ления всех вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами через обра-зуемые ими местные представительные органы - Советы, соответствующие органы управления - местную администрацию, а также через местные референдумы, собрания (схода) граждан, орга­ны территориального общественного самоуправления населения.

Местная администрация входит в систему исполнительной вла­сти Кабардино-Балкарской Республики. Глава местной админист­рации в пределах своей компетенции издает постановления и рас­поряжения, имеет право отменять решения руководителей и струк­турных подразделений местной администрации в случаях и поряд­ке, определенных Законом КБР «О местном самоуправлении в Ка­бардино-Балкарской Республике» от 18 октября 1995 года¹.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля 1996 г.)² указывается, что в соответ­ствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации призна­ется и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправ­ление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти. Для решения данного вопроса Конституционное Со­брание Кабардино-Балкарской Республики внесло необходимые изменения, чтобы привести некоторые статьи Конституции КБР в соответствие с Конституцией РФ и данным постановлением Кон­ституционного Суда РФ.

В соответствии со ст. 17 указанного Закона на первой сессии Совета из числа депутатов избирается Председатель Совета, кан­дидатура которого предлагается Президентом КБР.

' Кабардино-Балкарская правда. 1995. 20 октября. ² Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2811.

Избранный Председатель Совета соответствующего муници­пального образования является главой местного самоуправления.

Таким образом, одно лицо действует и как Председатель Совета, и как глава администрации.

В указанном постановлении Конституционного Суда РФ отме­чается, что главы местных администраций (главы местного само­управления), назначенные на должность государственными долж­ностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено Законом, в соответствии с п. 2 ст. 59 сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соот­ветствующего органа, должностного лица с учетом положений За­кона, но не более шестнадцати месяцев со дня вступления его в силу¹.

В Конституции КБР (ст. 129) отмечено, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверж­дают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, совместно с органами государственной власти осуществляют ох­рану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необхо­димых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Реализация переданных местному самоуправлению полномочий подконтрольна государству.

Единство системы государственной власти невозможно в отрыве от местного самоуправления, поскольку и местная, и государствен­ная власть - это два уровня публичной власти. Местная власть - не альтернатива государственной власти, а ее своеобразный элемент, приближенный к населению и являющийся опорой государства. Как верно утверждает Р. Г. Абдулатипов, «удел всех уровней власти -единство и взаимодействие»².

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; №49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378.

- Абдулатипов Р. Г. Местное самоуправление - это тоже власть, с кото­рой должно считаться государство // Малые города. 1998. № 1. С. 14-20.

Таким образом, организация государственной власти в Россий­ской Федерации должна строиться на основе целесообразного еди­нообразия систем государственной власти Федерации и ее субъек­тов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, ко­

ординаиии деятельности в сферах совместного ведения, взаимокон­троля и взаимоответственности, единой системы законодательно­го регулирования, правового и судебного контроля. Думается, что важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современ­ных требований демократического и эффективного федерализма¹. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (с изм. и дол. От 29 июня 2000 г. и 8 февраля 2001 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»² опре­делил основные принципы, формы и институты координации дея­тельности в процессе правотворчества и правоприменения по пред­метам совместною ведения Федерации и ее субъектов. Созданы дополнительные гарантии правового обеспечения конституцион­ного принципа единства государственной власти в Российской Федерации.

¹ УмноваИ.А. Конституционные основы современного федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С. 142-143.

^: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792.

В настоящее время идет работа по про творению в жизнь данно­го закона.