§ 3. Организация деятельности правительства кбр

Организация работы правительств в республиках РФ имеет свои особенности и направлена, прежде всего, на решение тех задач, которые определены в их нормативных актах.

Правительство Кабардино-Балкарской Республики - это кол­легиальный орган общей компетенции. Однако на практике кол­легиальность Правительства утрачивается. Все чаще решающее значение имеет слово Президента как главы исполнительной влас­ти и Председателя Правительства КБР. Президент КБР и вновь назначенный Председатель Правительства КБР подбирают весь состав Правительства КБР без участия каких-либо других орга­нов государственной власти республики.

Хотя Правительство КБР является коллегиальным органом, его компетенция осуществляется не только путем принятия решений

на заседаниях Правительства КБР. Значительная часть компетен­ции Правительства КБР реализуется Председателем Правительства в рамках полномочий, закрепленных за ним Конституцией КБР и Законом «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики»⁷. Обратим также внимание на то, что к вопросам, рассматриваемым исключительно на заседаниях Правительства КБР (ст. 26 Закона)⁸, не относится принятие нормативных актов Правительства КБР.

Решающую роль в назначении и отставке членов Правитель­ства КБР (в том числе и Председателя Правительства) играет не политическая партия, победившая па парламентских или президен­тских выборах, а Президент КБР. На данное обстоятельство необ­ходимо обратить внимание, поскольку недооценка «президентского фактора» в формировании Правительства создает неверное пред­ставление о содержании и реализации законодательных положе­ний. Нельзя упускать из виду, что выбор кандидатуры Председа­теля Правительства в решающей степени зависит от главы госу­дарства⁹ .

Основные направления деятельности Правительства КБР обыч­но не формализируются в едином официальном документе, подго­товленном и подписанном главой Правительства КБР по анало­гии с ежегодным посланием Президента КБР Парламенту КБР. В большинстве случаев данная прерогатива главы Правительства реализуется им через решения, принимаемые на заседаниях Пра­вительства КБР, что еще более укрепляет единую линию действий Председателя Правительства и Правительства КБР в целом. Этой цели служат и публичные выступления главы Правительства о стра­тегических задачах и направлениях деятельности возглавляемого им Правительства на заседаниях Правительства, а также в сред­ствах массовой информации.

Возникает вопрос, можно ли считать таковыми программные заявления кандидата на должность Председателя Правительства перед Парламентом КБР? На наш взгляд, такие программы нельзя отнести к основным направлениям деятельности Правительства КБР, поскольку рсч ь идет' о претенденте на должность главы Прави­

тельства КБР. Между ним и действующим Председателем Прави­тельства «дистанция огромного размера», равно как между пред­выборными обещаниями и реальной политикой¹⁰.

Самостоятельность Председателя Правительства КБР в осуще­ствлении своей главной функции не означает, что только он обла­дает монопольным нравом определять правительственную поли­тику. Приоритет в общеполитическом руководстве принадлежит Президенту, а не Председателю Правительства КБР.

Согласно Конституции КБР основные направления внутренней и внешней политики республики определяет Президент КБР (ч. 3 ст. 78). В указах Президента о реализации его Посланий к Парла­менту КБР 1997-2002 гг. содержатся конкретные поручения Пра­вительству КБР в области экономики, социального развития и дру­гих сферах действий исполнительной власти. Таким образом, Пред­седатель Правительства КБР, определяя основные направления деятельности Правительства, фактически делит эти полномочия с Президентом КБР.

Конечно, глава республики, руководствуясь Конституцией КБР, выполняет функции более широкого масштаба, в том числе затрагивающие различные стороны деятельности Правительства КБР и являющиеся для всех органов исполнительной власти не только исходным ориентиром, но и руководством к действию. На наш взгляд, основные направления внутренней и внешней полити­ки республики, формируемые Президентом КБР, ставят определен­ные задачи перед Председателем Правительства КБР в выборе ос­новных направлений деятельности Правительства. На главу Пра­вительства, естественно, возлагается обязанность по реализации указаний Президента в этой области при определении правитель­ственного курса.

Правительственная программа, являясь документом на i юрспективу, вместе с тем учитывает специфику деятельности Пра­вительства в условиях переходного периода. Поэтому ее содержа­ние может корректироваться при необходимости главой Прави­тельства. Новые или измененные основные направления глава Правительства должен изложить в той же форме, как и первона­

чальные, или во всяком случае довести их до тех органов, перед которыми он излагал основные позиции своих планов¹¹.

Содержание основных направлений деятельности Правитель­ства не следует отождествлять с содержанием основных направле­ний государственной политики, которую определяет Президент КБР. Правительственная программа является частью мероприятий по реализации государственной политики и имеет обязательное значение прежде всего для всей исполнительной вертикали власти, которую возглавляет этот коллегиальный орган.

Формирование основных направлений деятельности Правительства КБР - не единственное конституционное полномо­чие Председателя Правительства. К его исключительной компетен­ции относится организационная функция, руководство делами Пра­вительства КБР. Согласно Конституции КБР именно Председатель Правительства организует работу Правительства, что и обуслов­ливает необходимость наделения его конкретными полномочиями в этой области. Такие полномочия конкретизированы в ч. 2 ст. 22 Закона КБР «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республи­ки»¹² и включают в себя полномочия по ведению заседаний Прави­тельства КБР, распределению обязанностей между его заместите­лями. Реализация их детально прописана и Регламенте Пра­вительства КБР'.

В деятельности Правительства КБР как коллегиального орга­на полномочие его Председателя вести заседание Правительства КБР означает нечто большее, чем простое осуществление функций председательствующего. В отличие от представительных органов власти, где главное внимание уделяется соблюдению формализо­ванной процедуры коллективного обсуждения, заседания Прави­тельства КБР носят более деловой и конструктивный характер. Это объясняется тем, что в традициях Правительства КБР нет борьбы политических оппонентов.

³ Регламент Правительства Кабардино-Балкарской Республики // Изд-во Правительства КБР. Нальчик, 1999.

На заседание Правительства КБР выносятся, как правило, под­готовленные и в основном согласованные вопросы, что предно­

лагает их рассмотрение сразу же, а отличие от Парламента КБР, где рассмотрение законопроектов проходит в два-три чтения.

Оглашенный Председателем Правительства КБР проект реше­ния обычно не вызывает острых дебатов среди членов Правитель­ства КБР.

Фактическая роль Председателя Правительства при ведении заседания этого коллегиального органа может быть разной. Кри­тическое отношение главы Правительства к намечаемым или пред­лагаемым Правительству мерам, основанное на глубоком знании обсуждаемого вопроса, умении видеть перспективы и последствия принимаемых мер, может привести в ходе заседания к пересмотру намечаемых решений. Такой подход заставляет министров и аппа­рат Правительства тщательнее прорабатывать вопросы, выноси­мые на заседание Правительства, Председатель Правительства не просто ведет заседание этого органа, соблюдая нормы Регламен­та. В необходимых случаях он излагает свой взгляд на обсуждае­мую проблему, на доводы выступивших членов Правительства и других должностных лиц, а также выступает на заседаниях с пуб­личными обращениями и заявлениями от имени Правительства¹³.

Необходимо обратить внимание на то, что право решающего голоса на заседаниях Правительства КБР регламентировано оди­наково для Председателя Правительства, его заместителей, мини­стров и других членов Правительства КБР, что характеризует под­линно коллегиальный принцип деятельности Правительства. Пред­седатель Правительства КБР не вправе игнорировать решение, принятое на заседании Правительства, даже если он с ним не со­гласен.

Полномочие Председателя Правительства КБР подписывать акты Правительства КБР нельзя рассматривать как сугубо фор­мальное действие главы Правительства по оформлению решений, принятых па заседаниях Правительства КБР.

Примечательно, что в Законе о Правительстве не предусмотре­но, что постановления и распоряжения Правительства принима­ются исключительно Правительством как коллегиальным органом на его заседаниях (ч. 1 ст. 21 Закона)¹⁴.

Но даже в тех случаях, когда проект постановления Правитель­ства рассматривается на его заседании, в его решениях наиболее употребительными бывают формулировки «принять за основу» или «одобрить в основном» представленный проект, то есть признает­ся целесообразность и возможность внесения в него изменений и дополнений непринципиального характера. По этой причине дата подписания постановления не всегда совпадает с датой рассмотре­ния на заседании Правительства.

Право главы Правительства подписывать акты Правительства выражается в императивной формулировке ст. 21 Закона, соглас­но которой постановления и распоряжения Правительства КБР подписываются Председателем Правительства Кабардино-Балкар­ской Республики. Следовательно, без его подписи такие акты при­знаются недействительными.

Право Председателя Правительства КБР давать предложения Президенту КБР по составу Правительства в настоящее время трак­туется лишь как рекомендация. Однако нельзя забывать, что Пре­зидент утверждает состав Правительства опосредованно, то есть на основании предложения главы Правительства. В известной мере можно считать, что глава Правительства формирует состав Пра­вительства, а Президент его утверждает. Во всяком случае по кон­ституционной логике именно Председатель Правительства, отве­чающий за его работу, должен набирать «свою команду», а не ра­ботать с теми, кто навязан ему со стороны¹⁵.

Предложение главы Правительства КБР по кандидатуре члена Правительства является обязательным условием назначения на должность. Без его предложения Президент КБР не вправе назна­чать на должность или освобождать от нее члена Правительства КБР.

Сам процесс совместного обсуждения и согласования кандида­тур между Президентом КБР и Председателем Правительства КБР носит конфиденциальный характер. И только после того, как достигнуты договоренности, они оформляются официальными письменными предложениями Председателя Правительства и со­ответствующим Указом, подписанным Президентом КБР.

Распределение обязанностей между Председателем Правитель­ства КБР и его заместителями является прерогативой Предссдате-

ля ti формально не требует согласования с Президентом КБР, хотя предварительно основные участки деятельности каждого замести­теля Председателя Правительства КБР согласовываются с Прези­дентом КБР при назначении заместителей на указанные должнос­ти по функциональному признаку.

Официальное распределение обязанностей даст определенное представление о роли и месте каждого из заместителей Председа­теля Правительства КБР. О многом говорит тот факт, кто испол­няет обязанности Председателя Правительства КБР при его вре­менном отсутствии. Такие обязанности возлагались на первого заместителя.

На первого заместителя Председателя Правительства КБР воз­ложена координация вопросов экономической реформы, он ведет вопросы управления собственностью, а также вопросы финанси­рования и кредитования. Заместитель, курирующий экономичес­кий блок, исполняет обязанности Председателя Правительства в случае его временного отсутствия.

В организации деятельности Правительства КБР важную роль играет Управление делами Президента КБР и Правительства КБР. В Законе «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» указано, что Управление делами образуется для обеспечения дея­тельности Правительства КБР и организации контроля за выпол­нением органами исполнительной власти решений, принятых Пра­вительством (ст. 42)'.

Основные задачи Управления делами Президента КБР и Пра­вительства КБР:

65535. изучает и анализирует документы, поступающие в Правитель­ство КБР из Парламента КБР. осуществляет подготовку поруче­ний Правительства КБР в связи с полученными документами;

65535. ведет по поручению Председателя Правительства КБР и его заместителей подготовку проектов распоряжений и постановлений Правительства КБР и обеспечивает представление необходимых сопроводительных материалов;

65535. осуществляет проверку исполнения органами исполнительной власти решений Правительства КБР. а также законодательных актов, актов Президента КБР по тем вопросам, которые относятся к сфере ведения Правительства КБР;

65536. - обеспечивает рассмотрение обращений граждан и направле­ние этих обращений в компетентные органы исполнительной вла­сти для разрешения по существу поставленных в обращениях воп­росов.

Порядок подготовки проведения заседаний Правительства и его Президиума определяется Регламентом, утвержденным Пра­вительством КБР в 1998 г. Заметим, что в Законе «О Правитель­стве Кабардино-Балкарской Республики» упомянуто о Регламен­те Правительства КБР в ст. 25. В нем указано, что подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответст­вии с Регламентом Правительства КБР¹⁶.

Регламент предусматривает порядок формирования плана за­седаний Правительства КБР, порядок внесения материалов и про­ектов решений для рассмотрения на заседании Правительства КБР. Кроме того, в Регламенте достаточно четко урегулирована проце­дура подготовки и проведения заседаний Правительства КБР. оформления принятых решений. При этом подробно регламенти­рован порядок приглашения на заседание членов Правительства и иных лиц, а также время для докладов, содокладов и выступлений в прениях (соответственно 10, 5, 3 минуты). Предусмотрено обяза­тельное ведение протокола и стенограммы заседания Правитель­ства. Протоколы заседаний Правительства рассылаются членам Правительства КБР, а также органам государственной власти, орга­низациям и должностным лицам по списку, утверждаемому руко­водителем Управления делами Президента КБР и Правительства КБР.

Несомненно, Регламент является важным процессуальным ак­том. В связи с принятием Закона «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» действующий Регламент необходимо об­новить, исключив положения, не соответствующие системе орга­нов государственной власти и взаимоотношениям с ними Прави­тельства КБР, т.е. привести акт в полное соответствие с новым За­коном.

Таким образом. Правительству КБР предстоит обстоятельно решить организационные и процедурные вопросы своей деятель­ности, опираясь на нормы Конституции и Закона о Правительстве, а также учитывая современные реалии.

Реально в республике много важных исполнительных структур. В совокупности министерства, госкомитеты и различные службы образуют систему исполнительной власти республики, образно говоря, это вес вместе и есть Правительство. Каждый орган имеет свою область деятельности, структуру обычного министерства и подчиняется Председателю Правительства КБР и курирующим дан­ную сферу отношений заместителям Председателя Правительства КБР.

Необходимо продолжить работу по совершенствованию струк­туры и повышению эффективности всей системы исполнительной власти республики и, прежде всею, Правительства КБР. Надо по­высить компетентность и ответственность министерств и ведомств за эффективное проведение государственной политики в опреде­ленных для них сферах управления, выработать оптимальную структуру органов исполнительной власти.

Определяющими во взаимоотношениях представительной (законодательной) и исполнительной власти, на наш взгляд, явля­ется то обстоятельство, что односторонне одна власть не может ликвидировать другую. Именно это является отправной точкой дчя всех дальнейших рассуждений о взаимоотношениях ветвей власти, тем критерием, применяя который можно говорить и о сбаланси­рованности полномочий властей.

Происходящие в России процессы свидетельствуют о том, что немало противоречий, споров возникает из-за нарушения компе­тенции исполнительных органов власти. Это выражается в том, что они выходят за пределы своих полномочий, либо присваивают себе полномочия других органов власти, либо не осуществляют в пол­ном объеме закрепленную за ними компетенцию, или же вторга­ются в чужие сферы, неизбежно порождая споры, что негативно отражается на взаимоотношениях между законодательной и испол­нительной властью.