Не 2.5. Конституційно-правовий статус народного депутата України

1. Юридична природа статусу народного депутата України.

2. Повноваження народних депутатів України

3. Гарантії діяльності народних депутатів України.

4. Підстави і порядок дострокового припинення повноважень народного депутата.

1.Юридична природа статусу народного депутата України

Народний депутат України за своїм статусом - особа унікальна. Він має можливість отримати найвищий ранг державного службовця (перший ранг першої категорії) не в результаті професійної кар'єри, а в результаті своєї політичної і громадської діяльності та її підтримки виборцями. Строки його повноважень обумовлені Конституцією України і складають 5 років. Ці повноваження надаються депутату народом в результаті виборів, де кожний громадянин, що досяг 18-річного віку, має право проголосувати за список кандидатів, поданий партією чи блоком партій, ідеологія і програмові засади яких його задовольняють. Депутати у вищому представницькому і єдиному законодавчому органі України беруть участь у формуванні уряду і контролюють його діяльність, що ведеться в законодавчому полі, визначеному Верховною Радою України.

У більшості країн світу депутат не може мати іншого представницького мандату і має право тільки на викладацьку і наукову роботу поза робочим часом. Проте, наприклад, у Австрії право несумісності депутатського мандата з виконанням інших державних функцій дещо відрізняється. Ніхто не може бути одночасно членом Національної Ради і Федеральної Ради, федеральним президентом, губернатором землі, членом Федерального Конституційного Суду, адміністративного суду, Рахункової палати. Парламентарі не можуть займати керівні посади у сфері економіки. Проте член Національної Ради може бути членом уряду, може залишатися державним службовцем. У цьому випадку йому надається час для виконання депутатських обов'язків із зменшенням посадового окладу на 25%. Спірні питання несумісності вирішуються комітетом з питань несумісності Національної Ради. Право несумісності відсутнє у парламенті Великобританії. Тут члени парламенту можуть залишати свою основну роботу, професійну діяльність, а можуть і продовжувати її за сумісництвом. Парламентарії підтримують тісні зв'язки з лобістськими групами, повідомляючи палату про таку роботу і оплату за неї.

До прийняття нової Конституції України народний депутат мав імперативний мандат. Він був зобов'язаний звітувати перед виборцями про свою роботу у Верховній Раді і про реалізацію своєї передвиборної програми. Він мав також право перебувати на державній службі і обіймати інші виборні посади. Тепер народний депутат має вільний мандат. Він не має обов'язків звітування перед виборцями і має право займатися лише викладацькою, науковою та іншою творчою діяльністю. Перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради депутати складають присягу (стаття 79 Конституції України). Якщо депутат відмовляється скласти присягу, то позбавляється депутатського мандата. Народний депутат України має право обирати керівні органи Верховної Ради і бути обраним. Він має право ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються Верховною Радою і органами, до яких він входить і правом дорадчого органу в органах, де він не є членом. Народний депутат України має також право висловлювати свою думку щодо кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою та ставити питання про недовіру їм. Ніхто не має права обмежити повноваження народного депутата. Вони не обмежуються навіть при запровадженні надзвичайного стану.

Посадові особи державних органів, підприємств і організацій притягаються до адміністративної відповідальності, а при наявності злочину і до кримінальної за невиконання законних вимог депутата та створення перешкод у його роботі. Народний депутат відповідно до статті 3 закону "Про статус народного депутата України" Не має права: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі; обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний час; залучатися як експерт органами судового слідства, прокуратури, суду, займатися адвокатською діяльністю; входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку Законодавство України передбачає кримінальну відповідальність за посягання на честь і гідність народного депутата.

В умовах формування правової держави в Україні, необхідно виробити нову конституційно – правову модель статусу народного депутата.

Визначаючи роль народного депутата України в системі органів державної влади, у літературі наголошується, що парламентарії – народні депутати – самостійні гаранти конституційного ладу.

Кравченко В.В.: „Народні депутати (парламентарії) – це обрані народом особи, які є членами парламенту України – ВРУ. Вони наділяються спеціальною право- і дієздатністю, що дає можливість брати участь у законотворчій діяльності та здійсненні інших функцій ВРУ ”.

Відповідно до Закону України „Про правовий статус народного депутата України” від 17 листопада 1992 року, Народний депутат України (далі - народний депутат) є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Тобто народний депутат є повноважним представником народу та держави, чим і зумовлюється особливість його правового становища. Народ при обранні депутатів зовсім не переносить свого суверенітету на депутатів, а тільки обирає певних осіб, здатних до здійснення державних справ і управління, тобто здійснює акт обрання виконавців певних функцій влади. Народ вказує на осіб, здатних творити законодавство. Представники є особами, що отримали від нього повноваження на веденя державних справ. Обираючи парламентаріїв, народ не передає їм належну йому владу, а тільки права і обов‘язки з її здійснення, залишаючись носієм суверенітету та єдиним джерелом влади, що в Україні підтверджується відповідними конституційними нормами (стаття 5 Конституції України). Парламентарії України, реалізуючи інтереси і волю народу, трансформують її в загальнодержавну волю. Таким чином, однією з визначальних рис статусу парламентарія є здійснюване ним народне представництво. Депутати, реалізуючи повноваження від імені держави, керуються загальнодержавними інтересами.

За змістом народний депутат наділений особливим статусом члена органу державної влади (посадової особи) та характеризується наявністю різноманітних повноважень. Проте народний депутат України здійснює свою діяльність як член органу державної влади, а його статус ознаки, характерні для статусу службовців.

Зокрема, службовці – це соціальна група, до якої входять фізичні особи, що здійснюють на оплачуваних засадах певні соціально необхідні функції і виконують завдання діючих органів.

Державні службовці – це різновид службовців, які складають чисельну групу, їх основним завданням є служіння державі. Як і державний службовець, народний депутат України наділений повноваженнями різного характеру і значення, має владні повноваження та є особливим суб‘ктом різних видів відповідальності.

Конституцією України народні депутати не визначені як політичні діячі, проте це випливає з аналізу діяльності парламентаріїв та її наслідків. Тому, за формою народний депутат є політичним діячем з огляду як на характер діяльності, так і її результати.

Таким чином, народний депутат України – це загальнонаціональний політичний діяч, що є одноособовим представником народу ча членом парламенту – посадовою особою органу законодавчої влади, який характеризується наявністю встановлених Конституцієї України і Законами України повноважень зі здійснення функцій Верховної Ради України, та виступає одним із гарантів конституційного ладу держави.

Таке розуміння інституту народного депутата України:

• Дає можливість визначати його як комплексний політико – правовий інститут, детермінований місією народного депутата України як представника народу, що виступає одним із елементів механізму народовладдя, роллю його як члена органу законодавчої влади України, і у зв‘язку з цим – одного із центральних елементів системи парламентаризму; діяльністю його як загальнонаціонального політичного діяча, що є одним із визначальних суб‘єктів політичної, зокрема, державної влади;

• Надає можливість для виявленя та обґрунтування існуючих багатогранних взаємозв‘язків нароних депутатів з органами та посадовими особами державної влади та місцевого самоврядування, як такі, що зумовлені самою комплексною природою інституту.

• Має інструментарний характер для розуміння природи, структури, форми та змісту конституційно – правового статусу народного депутата як цілісної системоутворюючої категорії в системі категорій сучасного конституціоналізму.

Статус народного депутата є відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом. Для здійсненя комплексного аналізу статусу народного депутата України слід визначити його поняття, обсяг і структуру.

Нормативно – правовий статус народного депутата України утворюється сукупністю прав і обов‘зків парламентарія України як представника народу та члена колективного органу законодавчої влади, а також прав і обов‘язків інших органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб щодо народних депутатів України, які безпосередньо закріплені в Конституції України, Законі України „Про статус народного депутата України” (в редакції ЗУ від 22.03.2001 р.), Регламенті ВРУ, а також побічно в численних нормативно – правових актах щодо виборів до ВРУ, організації роботи ВРУ, функціонування політичних партій.

Таким чином, у широкому розумінні конституційно – правовий статус народного депутата України є конструкцією, що поєднує нормативно регламентовані характеристики інституту народного депутата України з огляду на політико – правову природу та відповідну триєдність структури як представника народу і держави, члена колективного представницького законодавчого органу державної влади та політичного діяча, який здійснює повноваження представницького, державно – владного та політичного характеру в умовах конституційно – правової дійсності, та охоплює широке коло (систему) суспільних відносин і розглядається як єдини цілісна система утворена сукупністю взаємопов‘язаних компонентів та їх елементів.

Статус народного депутата не можна безпосередньо ототожнювати з повноваженнями народного депутата, які є похідними від такого статусу. На народних депутатів України, які ще не склали присягу, поширюються гарантії депутатської недоторканості, вимоги щодо несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності тощо. Саме із складеням народним депутатом присяги Конституція пов‘зує момент виникнення його повноважень, із набуттям яких виникає право на реалізацію статусу народного депутата України. Втрпата депутатського мандата у випадку відмови скласти присягу фактично означає свідому відмову від депутатаського мандата.

Конституційно – правовий статус парламентарія України утворений наступними елементами:

• Загальноправовим статусом особи; зміст загального правового статусу особи полягає в його здійснені особою, для чого необхідно, щоб особа була здатною для володіння правами і обов‘язками з арсеналу статусу, а також до активних вольових і свідомих дій, спямованих на набуття суб‘єктивних прав і обов‘язків у конкретних правовідносинах, на їх здійсненя, припинення і захист. Вступаючи в різноманітні внутрішньо соціальні правовідносини, особа набуває якісно нових характеристик елементів власного правового статусу, пов‘язаного зі здійсненям тих чи інших соціальних функцій в суспільстві, регульованих різноманітними соціальними нормами, що зумовлює виникнення у особи спеціального правового статусу.

• Спеціальним статусом народного депутата України; Спеціальний правовий статус народного депутата України має комплексний міжгалузевий характер. Формальну взаємодію загального і спеціального статусу можна уявити я к співвідношення загального і особливого. Спеціальний статус – це становище депутата як повноважного представника народу, а також державної влади. Такий статус є соціально – правовим і регулюється направовими і правовими нормами.

• Внутрішньо спеціальною статусною конструкцією. Це статус Голови ВРУ, голів комітетів ВРУ.

Інституційно – нормативну основу конституційно – правового статусу народного депутата України становить правосуб‘єктність (загальна та спеціальна), що включає право- та діяєдатність та деліктоздатність (загальну і спеціальну).

Таким чином, можна розмежувати такі структурні елементи конституційно – правового статусу народного депутата України:

• Політико – правова природа депутатського мандату;

• Підстави виникненя і припинення дії депутатського мандату;

• Права і обов‘язки народного депутата України;

• Гарантії здійснення депутатських повноважень;

• Відповідальність народного депутата.

Пріоритетним елементом конституційно – правового статусу народного депутата України, який віддзеркалює його сутнісні характеристики та зумовлює певну конструкцію, є політико – правова природа мандату парламентарія України. Цей елемент детермінує обсяг статусу народного депутата України. Враховуючи триєдність конструкції статусу парламентарія, політична природа мандату народного депутату України полягає в його представницькому характері, змістовному наповненні повноважень як посадової особи та політичному вияві.

Народний представник – обрана особа, якій надано право здійснити суверенітет народу шляхом представництва народу або його частини у органі державної влади, що реалізовує функцію законодавчого, установчого, контрольного характеру, конституційно – правовий статус якої зумовлюється конституційно – правовим статусом та функціями органу, до якого її обрано, та є одним з гарантів конституційного ладу держави.

Народний депутат як посадова особа характеризується тим, що:

• Права та обов‘язки народного депутата встановлюються в межах компетенції парламенту;

• Діяльність народних депутатів підпорядкована виконанню функцій, покладених на орган законодавчої влади;

• Посадовим правам депутатів кореспондують їх посадові обов‘зки;

• Здійсненя діяльності народних депутатів гарантуються законом;

• Вимоги народних депутатів повинні виконуватись усіма, кому вони адресовані;

• Парламентарії мають право набувати різноманітних внутрішньо спеціальних статусних конструкцій;

• Встановлена система гарантій (зокрема, відповідно до статті 33 ЗУ, народний депутат у питаннях матеріального і соціально-правового забезпечення прирівнюється до членів КМУ);

• Передбачаються спеціальні види і процедури відповідальності депутатів.

Як політичні діячі народні депутати України є суб‘ктами політики: одночасно здійснюють політичну діяльність та колективно визначають політику держави.

Правова природа депутатського мандату знаходить свій вияв у сукупності принципів, що визначають конституційну модель представницького мандату. Такими принципами є:

• Принцип вільного (або імперативного) мандату;

• Принцип незалежності народних депутатів;

• Принцип непорушності повноважень народного депутата;

• Принцип професійності;

• Принцип недопущення суміщення посад;

• Принцип рівноправності народних депутатів.

Більшість сучасних конституцій виходить з принципу вільного мандату. Депутат розглядається як представник народу (нації), а не виборчого округу, від якого його обрано. При здійсненні своїх функцій він повинен враховувати спільні інтереси всієї нації, а не окремих груп чи осіб; відсутність будь – яких наказів чи доручень з боку виборців. За вільного мандату депутат повинен діяти в парламенті, виходячи зі своїх переконань в інтересах народу. Принцип імперативного мандату діяв в СРСР, зараз – у Республіці Куба, КНР.

Імперативний мандат – повноваження, отримані депутатом від своїх виборців при умові, що він зобов‘язаний виконувати їх накази і нести перед ними відповідальність за свої дії. Передбачає можливість дострокового відкликання депутата.

В Україні не існує нормативного закріплення будь – якого механізму, який би говорив про відкликання народного депутата, тобто існує вільний мандат.

Наступний принцип – принцип незалежності народного депутата, який передбачає різноманітні механізми щодо захисту особи парламентарія від різних посягань, унеможливлення всіляких протиправних впливів на члена парламенту. Цей принцип слід розглядати як „особистісний” гарант, спрямований на забезпечення вільним здійсненням народним депутатом покладених на нього функцій. Він ґрунтується на загальному праві особи на недоторканість. Важливим у цьому контексті є право на недоторканість приватного життя і доступу до персональних даних. Зокрема п.4 ст. 28 ЗУ: Управління державної охорони України разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України (в межах їх повноважень) забезпечує безпеку народному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, встановленому законом.

Надзвичайно важливим принципом статусу народного депутата є принцип непорушності повноважень народного депутата, що процедурно-процесуальним відображенням принципу незалежності народних депутатів, спрямованим на ефективне здійснення парламентарієм власних повноважень. Даний принцип на противагу незалежності має „публічний” характер та сприяє оптимізації діяльності народного депутата. Принцип непорушності визначається правовими нормами, відповідно до яких ніхто не має права обмежувати повноваженя народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України і Законами України. Зокрема, відповідно до статті 26 Закону України, непорушність повноважень народного депутата України означає, що ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України та законами України. Офіційне тлумачення положень частини першої статті 26 див. В Рішенні Конституційного Суду N 12-рп/2003 від 26.06.2003

Повноваження народного депутата та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Держава гарантує народному депутату необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та їх підпорядкування, забезпечують умови для здійснення народним депутатом своїх повноважень у межах та в порядку, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України, а громадські організації та політичні партії можуть сприяти йому в цьому.

У зв‘язку з демократичними перетвореннями в Україні принципово змінилися підходи до здійснення депутатської діяльності, що знайшло відображення у принципі професійності парламентарія. Даний принцип проявляється у кількох аспектах: передбачає здійснення повноважень на постійній основі (п.1 ст. 78 Конституції України); оплатність діяльності народних депутатів (що у правовій теорії відображається одним із значень терміну „індемнітет”); відповідність певним критеріям, які є важливими для народних депутатів (достатній рівень компетентності, висока правова та політична культура, усвідомлення обов‘язку перед народом).

Наступний принцип надопущення суміщення посад має надзвичайно важливе значення в контексті дотримання принципу розподілу влад. Фактично він означає дотримання вказаної у ст. 78 Конституції України норми, деталізованої у ст.. 3 Закону України про неможливість народного депутата бути: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі; обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю; входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку. Народний депутат зобов'язаний додержуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законом.

Надзвичайно важливим у статусній конструкції парламентарія є принцип рівноправності народних депутатів, що ґрунтується на принципі загальної рівності прав людини і громадянина та означає рівність статусу народних депутатів щодо можливостей набувати соціальних внутрішньо статусних характеристик, а також рівність права законодавчої ініціативи, права брати участь в обговоренні питань, в голосуванні тощо.

Таким чином, закріплення і реалізація основних принципів статусу народного депутата має надзвичайно важливе значення при формуванні цілісної характеристики його правового становища і є визначальним та вихідним аспектом щодо інших елементів конституційно-правового статусу народного депутата України.