Механизмы реализации стратегии Позиция Стратегии среди целевых программ регионального и городского уровня, принятых к исполнению на территории города Салехард

Большинство окружных и городских программ, реализуемых в настоящий момент, относится к так называемой «социальной» политике. Это программы в области культуры и образования, здравоохранения и спорта, молодёжной и жилищной политики, социальной поддержки детей и инвалидов.

Это означает, что данная стратегия должна в полной мере учитывать ранее принятые программы при разработке направлений социального развития; в то же время она имеет достаточно высокую степень свободы при выработке курса экономического развития и налаживания внешних связей.

Более того, стратегия развития города Салехард в определенной степени может стать «пилотным проектом» стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа, которую на момент принятия городской стратегии еще только предстоит разработать.

Стратегия во многом определяет структуру, через которую происходит её реализация, поэтому в случае существенного изменения курса действий становится очень вероятным и изменение организационной структуры. В частности, принятие экономической стратегии развития будет существенным изменением, которое повысит значение экономических функций и роль соответствующих административных подразделений.

Таблица 5. Целевые программы, действующие в городе Салехарде.

№ п/п	Наименование программ
Окружные программы
1.	«Снижение рисков, смягчение последствий и страховая защита от чрезвычайных ситуаций»
2.	Программа по усилению борьбы с преступностью и укреплению правопорядка на территории ЯНАО
3.	«Культура, язык, традиционный образ жизни КМНС»
4.	«Обеспечением жильем молодых семей»
5.	«Обеспечение жильем граждан из числа КМНС»
6.	«Развитие малой и коммунальной энергетики ЯНАО»
7.	«Молодежь Ямала»
8.	«Меры по созданию условий для развития системы образования в ЯНАО»
9.	«Культура Ямала»
10.	«Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками»
11.	«Дети Ямала»
12.	«Социальная поддержка инвалидов»
Городские программы
13.	Городская программа по предупреждению правонарушений и профилактика безнадзорности детей и подростков
14.	Городская программа культурного развития г. Салехарда
15.	Городская программа по спорту
16.	Городская программа «Молодежная политика»

Принципы формирования организационной структуры городской администрации

Для формирования эффективной структуры городской администрации необходимо ответить на три основных вопроса, исходя из её текущей структуры, размера и функций:

• Каков размер администрации?

• Какова структура функций администрации?

• Есть ли необходимость в изменении её организационной структуры?

Численность администрации города определяется численностью его населения и действующими на его территории законами (в том числе, федеральными). Законы определяют обязанности и функции городской администрации, для выполнения которых необходим определённый штат и квалификация сотрудников. Оптимизировать численность муниципальной администрации можно лишь по отношению к городам, в которых она выполняет сходные функции. Поэтому в большинстве случаев сравнение ограничивается территорией одной страны.

Для того чтобы оптимизировать численность администрации в Салехарде, необходимо сопоставить её с численностью муниципальных служащих в России и в регионах, частью которых является город. Сравнение показывает, что численность администрации по отношению к численности населения существенно больше, чем в среднем по России, однако меньше, чем в Тюменской области и почти совпадает со средним показателем по ЯНАО. Это соотношение является нормальным, так как Салехард является городом средних размеров по отношению к другим городам Ямала.

Таблица 6. Численность органов государственного и муниципального управления: Россия - Салехард

	Россия	Тюмень	Ямал	Салехард
Население	143 474 219	1 314 200	530 600	39 600
Государственная власть	1 318 592	38 886	9 288	4 839
Исполнительная власть	1 103 330	33 145	8 258	3 809
Муниципальная власть	461 487	16 746	4 449	328
МСУ / Население	0,32%	1,27%	0,84%	0,83%

Кроме того, необходимо проследить тенденции изменения численности администраций различного уровня в России и в Салехарде. Анализ показывает, что темпы роста численности администрации в 2000-2004 гг. были довольно высокими. Они могут объясняться изначальным дефицитом сотрудников и экономическим ростом города в последние несколько лет. По всей видимости, оптимальный размер администрации уже достигнут и наращивать далее численность сотрудников нецелесообразно.

Таблица 7. Рост численности органов государственного и муниципального управления: Россия - Салехард

	Россия госуправление	Россия-МСУ	Россия-МСУ Исп	Салехард Админист
2000	1 163 300	448 000	444 900	251
2001	1 140 600	443 000	436 700
2002	1 252 300	455 400	448 700	257
2003	1 300 500	466 000	458 400	267
2004	1 318 600	470 000	461 500	291
CAGR	3,18%	1,21%	0,92%	3,77%

Сильными сторонами существующей структуры администрации являются

• Налаженный механизм финансового прогнозирования, регулирования и контроля (департамент финансов, управление экономики и КРУ)

• Налаженная связь с населением, предпринимателями и СМИ, оперативная реакция на социальные тенденции (комитет общей политики)

Слабые стороны существующей структуры:

• Подразделения аппарата, выполняющие только обслуживающие функции, составляют более 30% численности муниципальных органов исполнительной власти в Салехарде.

• В обширных перечнях функций органов администрации города нет многих стратегических направлений работы, за которые они могли бы отвечать.

Таблица 8. Рост численности административных подразделений.

	2002	2003	2004	2005	2006	%
Все органы исполнительной власти муниципального уровня	257	267	291	309	328	100%
В т.ч. Аппарат без отдела ГО и ЧС	139	143	147	178	173	53%
В т.ч. подразделения аппарата, выполняющие только обслуживающие функции, не относящиеся к перечню вопросов местного значения в соответствии с законом 131-ФЗ	58	71	72	61	101	31%

В целом структура администрации в настоящий момент выглядит несколько необычно и не является типичной по сравнению с другими российскими городами. Например, в структуре отсутствует управление здравоохранения, а некоторые подразделения на схеме вынесены за рамки аппарата администрации. Поэтому, несмотря на пригодность существующей структуры для текущей работы, необходимо понять, подходит ли реализации новой стратегии.

Можно сопоставить численность работников муниципальных органов исполнительной власти в городе, занимающихся внутренними и внешними, стратегическими и оперативными вопросами. Для этого были подробно проанализированы обязанности структурных подразделений Администрации города в соответствии с положениями и составлена следующая матрица.

Таблица 9. Направленность Администрации города.

	Внешние вопросы (потребности населения)	Внутренние вопросы (потребности администрации)
Стратегические вопросы	34	17
Оперативные вопросы	110	145

Как это обычно наблюдается в российских условиях, наибольшая доля сотрудников администрации занята решением оперативных внутренних вопросов, то есть обеспечением деятельности самой администрации.

Анализ функций администрации города

В соответствии с законом № 131-ФЗ (статья 16) к вопросам местного значения городского округа относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

12) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

14) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

16) организация библиотечного обслуживания населения;

17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

21) опека и попечительство;

22) формирование и содержание муниципального архива;

23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;

26) планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

27) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Можно сопоставить отделы администрации и функции, за выполнение которых они несут ответственность. Как выясняется в результате анализа, в администрации нет структурных подразделений, отвечающих за пожарную охрану, организацию медицинской помощи, охрану окружающей среды и экологический контроль, вывоз мусора, организацию транспортного обслуживания. В значительной степени эти функции выполняются организациями, не входящими в штат администрации, в т.ч. – муниципальными предприятиями

Пожарную охрану в городе обеспечивает Военизированная пожарная часть № 69, оказание жилищно-коммунальных услуг – МУП Салехардэнерго и МУП Салехардремстрой, охрану общественного порядка – федеральные органы внутренних дел. Можно объяснить отсутствие ответственности за экологический контроль и промышленное развитие тем, что в городе практически нет промышленного производства; за организацию транспортного обслуживания отвечает МАТП. Вместе с тем, ответственность за здравоохранение жителей города не несет ни одно подразделение администрации.

Можно также сделать предположения о том, за какие направления предлагаемой Стратегии могло бы отвечать то или иное подразделение. Ясно, что ни одно из существующих подразделений не сможет взять на себя ответственность за направления:

• № 8 Привлечение финансирования федеральной и окружной власти к строительству ключевых инфраструктурных транспортных объектов

• №9 Концентрация в городе Салехард кадровых ресурсов, образовательных и научных инфраструктур для решения задач освоения природных богатств ЯНАО

• №13 Проведение исследований в сфере устойчивого природопользования и сохранения экологического равновесия на Крайнем Севере и распространение результатов этих исследований через проведение международных конференций и т.п., в т.ч. и через программы Арктического Совета.

Кроме того, в соответствии с перечнем обязанностей Комитета общей политики, он должен будет взять на себя ответственность за 4 направления, связанных с продвижением города в целом и защитой интересов КМНС.

Таблица 10. Динамика численности отделов администрации города и других органов исполнительной власти и исполняемые ими функции в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении № 131-ФЗ. Поскольку администрация была реформирована несколько раз в течение последних пяти лет, в некоторых случаях под текущими названиями отделов указана численность их «отделов-предшественников».

	2002	2003	2004	2005	2006	Функции	Направления
Руководство	7	7	7	7	8
Мобилизационный отдел	3	3	4	3	3
Комитет общей политики	7	8	8	10	11		6, 10, 11, 12
Административно-распорядительное управление	15	15	15	13	34
Управление делопроизводства	5	6	6	10	14
Управление АСУ и защиты информации	4	4	4	0	7
Правовое управление	0	9	8	7	8
Отдел муниципального заказа	4	5	5	3	3
Служба бухгалтерского учёта	5	7	7	8	10
Автотранспортная служба	25	25	27	20	25
Архивный отдел	3	4	4	4	4	22
Контрольно-ревизионное управление	6	7	7	6	7	1
Отдел по организации торговли	4	4	4	4	4	15	1
Управление экономики	10	10	10	9	9	1, 2
Управление жилищной политики	9	11	13	12	12	6	3
Управление по культуре	8	10	12	11	8	16, 17, 18, 20	2
Управление по физической культуре	6	6	6	6	6	19
Управление ГО и ЧС	8	8	13	14	16	8
Комитет по управлению муниципальным имуществом	7	8	13	12	12	3
Управление архитектуры и градостроительства	24	22	22	18	18	5, 6, 25, 26, 27
Департамент финансов	39	44	46	42	44	1, 2
Управление образования	18	19	19	16	17	13	7
Управление по труду и социальной защите	31	31	31	27	36	21
Отдел по работе с несовершеннолетними	0	1	0	0	3	21
МУП Салехардэнерго						4
МАТП						7
Городской отдел внутренних дел						9
Военизированная ПЧ № 69						10
Подразделение отсутствует						11, 12
Подразделение отсутствует						14
Подразделение отсутствует						23
Подразделение отсутствует						24

Это позволяет сделать вывод, что существующая структура Администрации города не в полной мере подходит для реализации разработанной Стратегии развития, а реализация её направлений требует вовлечения в процесс принятия решений новых человеческих ресурсов. Больше людей понадобится именно для решения внешних стратегических вопросов.

В то же время, оптимальный размер Администрации уже достигнут, то есть увеличение численности её сотрудников нежелательно. Таким образом, для реализации предложенной стратегии необходимо не создавать новые отделы и подразделения, а провести реорганизацию Администрации города и наладить настолько тесные связи с ключевыми группами интересов (бизнес, молодёжь, КМНС), чтобы использовать их потенциал в управлении городом. Например, можно создать Агентство экономического развития города Салехард, которое может взять на себя реализацию целей 2 и 3, то есть, следующих направлений:

№ 4. Выявление видов бизнеса, которые целесообразно вести в городе Салехард с учетом качества бизнес-климата и поддержка / развитие этих видов бизнеса;

№ 5. Стимулирование развития малого и среднего бизнеса в городе;

№ 6. Продвижение города и увеличение его известности на российском и международном уровнях.

№ 7. Повышение экономической отдачи системы образования и её соответствия потребностям экономики.

№ 8. Привлечение финансирования федеральной и окружной власти к строительству ключевых инфраструктурных транспортных объектов;

№ 9. Концентрация в городе Салехард кадровых ресурсов, образовательных и научных инфраструктур для решения задач освоения природных богатств ЯНАО.

Для реализации цели 5 «Оказывать максимально возможное содействие рациональному и устойчивому природопользованию в условиях Крайнего Севера», которая в случае реализации крупных национальных проектов в регионе станет очень актуальной, необходимо создать или привлечь научно-исследовательскую организацию.

Наибольший потенциал для сокращения персонала представляют собой наиболее крупные отделы, нацеленные на решение текущих внутренних и внешних вопросов:

• Административно-распорядительное управление (34 чел.)

• Управление делопроизводства, контроля и организационной работы (14 чел.)

• Автотранспортная служба (25 чел.)

• Департамент финансов (44 чел.)

• Управление труда и социальной защиты (36 чел.)

Сокращение возможно в случае, если есть дублирование функций и / или возможности для автоматизации работы подразделения при повышении квалификации его сотрудников. Вместо сокращения возможен перевод сотрудников в те подразделения, которые будут испытывать наибольшую нагрузку в соответствии с новой Стратегией: Комитет общей политики и Агентство экономического развития.