1. Теоретические основы формирования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации

1.1. Экономическая сущность межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения – обеспеченность бюджетными услугами [16. С.273].

Межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации – это отношения между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам разграничения расходных обязательств и доходов, распределения доходов и перераспределения средств между региональным и местными бюджетами с целью финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований [24. С.73].

Система межбюджетных отношений оказывает большое влияние на развитие экономики и федеративных отношений. От эффективности функционирования системы межбюджетных отношений зависит состояние государственных финансов, которое в свою очередь отражается на состоянии финансов предприятий и финансов домашних хозяйств. То есть, от межбюджетных отношений зависит состояние всей финансовой системы страны, а значит и экономики в целом. Кроме того, система межбюджетных отношений играет определяющую роль в развитии федеративных отношений, а, следовательно, в целостности государства [17. С.252].

Бюджетным кодексом Российской Федерации межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (cт.6) [4].

В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.

Бабич A.M. и Павлова Л.Н. считают, что межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [14. С.167].

По мнению других исследователей в области бюджетного федерализма, в определение межбюджетных отношений необходимо включать следующие составляющие: полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса; отношения между органами власти одного уровня; допущение отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, «минуя» бюджеты субъектов Российской Федерации; оказание финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему [31. С.89].

Таким образом, областью возникновения межбюджетных отношений является бюджетная система государства. Так, Шведов Ю. отмечает: «Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов практически на всех стадиях бюджетного процесса, государство формирует и корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и таким образом обеспечивает регулирование бюджетной системы страны». Другими словами, регулируя межбюджетные отношения, государство решает свои важнейшие и сложнейшие задачи - оптимизацию и достижение сбалансированности бюджетной системы [52. С.14].

По мнению других авторов, межбюджетные отношения в РФ определяют принципы функционирования трехуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним полномочий. Органы власти выступают лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому обеспечению предоставления социальных благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

Так, Родионова В.М. рассматривает данное понятие как финансовую помощь нижестоящим бюджетам: «межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий» [46. С.78].

Крохина Ю.А. придерживается мнения, что межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников - в межбюджетные правоотношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования [30. С.168]. Профессор Ходорович М.И. считает, что «практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуются через систему бюджетных отношений» [51. С.65]. Мы полностью согласны с данным утверждением.

Мы согласны с Горбуновой О.Н., Селюковым А.Д. и Друговой Ю.В., которые считают, что в содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений только к механизму перераспределению бюджетных ресурсов. По их мнению «межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровня и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, бюджетного федерализма, в т.ч. распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами» [23. С.52].

Итак, по нашему мнению, под межбюджетными отношениями следует понимать взаимоотношения органов власти и управления разных уровней: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по вопросам разграничения расходов бюджета, а также распределения доходов бюджета, в том числе налогов и других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, а также оказания финансовой помощи путем перечисления средств из бюджета одного уровня в другой, в целях сбалансированности бюджета.

Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан [15. С.2].

В основе механизма реализации межбюджетных отношений лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование [18. С.189].

Организация межбюджетных отношений в РФ на современном этапе их развития представлена на рис. 1.

Рис. 1. Организация межбюджетных отношений [25. С.57]

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах [35. С.58]:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления на постоянной основе) доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

Межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и тем самым оказывают непосредственное влияние и воздействие на социально-экономическое развитие регионов. В настоящее время в Российской Федерации законодательным образом принят способ выравнивания бюджетных доходов и расходов с помощью трансфертов.

Федеральные межбюджетные трансферты можно разделить по выполняемым целям и достижению стимулирующего эффекта межбюджетных отношений на несколько видов [26. С.12]:

- необусловленная финансовая помощь (дотации), выполняющая функцию восполнения недостающих финансовых ресурсов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;

• обусловленная финансовая помощь (субсидии), выполняющая функцию поддержки реализации приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации;

• субвенции, выполняющие функцию финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий публичных образований, переданных для осуществления другим публичным образованиям.

Применительно к межбюджетным отношениям понятием «финансовая помощь» охватываются те денежные средства, которые вышестоящий бюджет передает нижестоящему бюджету на безвозвратной и безвозмездной основах.

Таким образом, межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть: выравнивание бюджетной обеспеченности; стимулирование роста налогового потенциала; финансовое управление территориальным развитием снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Формы оказания прямой финансовой поддержки: субвенции, дотации, субсидии, кредиты, ссуды. Главным требованием при правовом регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации является неукоснительное соблюдение принципа бюджетного федерализма.