3. Развитие системы межбюджетных отношений в субъектах рф

3.1. Совершенствование распределения доходов на субфедеральном уровне

В настоящее время процесс реформирования межбюджетных отношений протекает в сложных условиях, что отражается как на параметрах консолидированного бюджета России в целом, так и на показателях бюджета каждого субъекта федерации. В последние годы наблюдается устойчивая тенденция снижения удельного веса собственных доходов в консолидированных бюджетах территорий, прежде всего из-за внесенных изменений в федеральное налоговое и бюджетное законодательство.

Справедливое распределение налогов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы является важнейшим условием обеспечения финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов. Речь в данном случае идет о том, что собственные налоговые источники должны преобладать в общем объеме доходов, по крайней мере, не менее чем в половине бюджетов регионов и муниципалитетов. Что касается доходных полномочий, то к негативным явлениям, предопределяющим вертикальное бюджетное неравновесие в России, можно отнести следующее:

- во-первых, поведение региональных властей не ориентировано на эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;

- во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы - обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков;

- в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ликвидируют заинтересованность региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.

Именно в этой связи в Российской Федерации высока значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального центра в бюджетной системе, в состав которой входит большое количество административных образований, разных по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития. Она реализуется посредством механизма распределения финансовой помощи субфедеральным бюджетам, объем которой, однако, не зависит от стоимости оказания государственных услуг в регионе и от их доходного потенциала.

Чрезмерная централизация бюджетного устройства Российской Федерации лишает региональные органы государственной власти мотивации к эффективному управлению своими бюджетами и позволяет перекладывать ответственность за свою потенциально возможную неплатежеспособность на федеральный центр.

Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты Федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета [52. С.68].

Механическая передача налогов на региональный и муниципальный уровни без изменения принципов и приоритетов бюджетного федерализма не приведет к ожидаемому результату. Такова особенность российской налоговой системы, в которой наиболее «крупные» налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) поступают в федеральный бюджет. При этом поступления от региональных и местных налогов (транспортный налог, налог на имущество организаций, земельный налог, налог на имущество физических лиц) не только значительно меньше, но и практически не зависят от экономического развития территорий [44. с.308].

Разделить доходы между Российской Федерацией и ее субъектами в пропорции «50 на 50» можно, но только если в такой же пропорции будут разделены расходные обязательства. В настоящее время баланс равен «63 на 37» с превышением в сторону федерального бюджета, что соответствует балансу обязательств. С учетом трансфертов из федерального бюджета доля регионов в консолидированном бюджете РФ увеличивается до 43 - 44%.

С другой стороны, необходимость децентрализации доходов и изменения межбюджетных отношений давно назрела даже без учета перспектив перераспределения полномочий. Особенно важным, мы считаем то, что конечной целью децентрализации все видят создание условий для самодостаточного развития регионов и муниципальных образований, обеспечение их финансовой самостоятельности в качестве условия сбалансированного социально-экономического развития, поэтому требуется серьезная работа по развитию бюджетного федерализма, направленная на расширение бюджетной базы регионов, наделение их ресурсами за счет перераспределения налогов и отмены федеральных льгот, а также наделение их большей самостоятельностью в распоряжении средствами.

Очевидно, что укрепление финансовой базы местных бюджетов в первую очередь должно быть связано с налоговыми поступлениями. При этом за местными бюджетами необходимо закреплять те налоги, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления. Важность совершенствования специальных налоговых режимов обусловлена не только тем, что их применение позволит значительно увеличить доходы местных бюджетов, но и невозможностью использования иных источников, которые могли бы решить эту задачу [34. С.100].

Принципиально также, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые предприятиями, в первую очередь малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии как малого и среднего бизнеса, так и производства вообще на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики и промышленного производства [31. С.10].

В частности, это касается зачисления в местные бюджеты вместо федерального бюджета 2 процентных пунктов (от 20-процентной ставки) налога на прибыль организаций, а также взимания НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства граждан.

Как известно Минфин РФ отрицательно относится к передаче НДФЛ по месту жительства граждан, так как это решение может демотивировать экономически активные регионы и муниципалитеты к созданию новых рабочих мест и приему на работу иногородних граждан, что негативно отразится на экономике страны в целом. Ряд других предложений в налогово-бюджетной сфере требует серьезного дополнительного обоснования. Например, это касается идеи введения местного транспортного налога для физических лиц с зачислением поступлений от него в муниципальные дорожные фонды и одновременного введения регионального транспортного налога в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Свои риски есть и у перераспределения доходов от других бюджетообразующих налогов - НДС, НДПИ, налога на прибыль организаций, так как действующая система распределения полномочий и налоговых доходов устарела и требует изменения.

Эффективное распределение налогов является исключительно важным для достижения, как самостоятельности бюджетов, так и обеспечения высокой собираемости налогов.

Неравномерность распределения налоговой базы между регионами вызывает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, так как жители территорий, имеющих доступ к налоговым ресурсам, которых лишены другие регионы, оказываются в более выгодном положении, чем жители остальных регионов.

Кроме того, проблемы изменения методики распределения дотаций из ФФПР каждые 1–2 года, наряду с усложняемыми формулами их распределения не укрепляли стабильность бюджетной системы. В этих условиях федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивала предоставляемые территориям объемы бюджетных услуг, а, следовательно, и не решала проблему вертикального бюджетного выравнивания.

Укреплению региональных, а значит, и муниципальных бюджетов послужит повышение самостоятельности субъектов РФ в распоряжении передаваемыми с федерального уровня средствами: с 2013 года все федеральные субсидии, которых на сегодня насчитывается около 100, объединены в одну, и регионы сами распределяют эти деньги на финансирование мероприятий по федеральным программам.

Для субъектов, добившихся высоких показателей экономического развития (прирост инвестиций, увеличение налоговых доходов, рост показателей промышленного развития и т. д.), предусмотрены федеральные стиму­лирующие дотации. В помощь муниципалитетам предлагается передать на региональный уровень полномочие по организации предоставления услуг дошкольного образования.

В настоящее время около 70 регионов получают дотации на выравнивание, однако, с учетом действующей налоговой политики и последующего дотирования на выравнивание число регионов-доноров на самом деле не 13, а 35. Снизив планку выравнивания, государство может легко увеличить число регионов-доноров, но в настоящий момент, когда нет четкого представления о том, какие полномочия будут переданы как собственные, а какие делегированы регионам, систему выравнивания, с нашей точки зрения, пересматривать нецелесообразно.

Большая группа проблем обусловлена недостатками администрирования доходов. К ним можно отнести отсутствие единой базы налогоплательщиков по местным налогам, сохранение высокого уровня задолженности по налоговым доходам, низкая собираемость налогов, поступающих в местные бюджеты, неполный охват налогоплательщиков. Органы местного самоуправления не имеют действенных рычагов по принятию мер в вопросах улучшения администрирования местных налогов, так как федеральным законодательством таких полномочий им не предоставлено. Закрепленные за муниципалитетами налоги не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.

В группу проблем можно объединить проблемы, связанные с процессом информационного взаимодействия органов статистики, налоговых и финансовых органов. В этой связи предлагается усилить работу по контролю за достоверностью статистических показателей, предоставляемых органами местного самоуправления; разработать единую систему статистических показателей для органов местного самоуправления, включая сельские поселения, а также обеспечить их открытость.

Таким образом, с целью совершенствования межбюджетных отношений предлагается принятие мер, в том числе по следующим направлениям:

• укрепление налогооблагаемой базы муниципальных образований;

• проведение мониторинга законодательства в сфере местного самоуправления, с направлением предложений в федеральные и республиканские органы власти в части изменений, затрагивающих интересы муниципальных образований;

• осуществление мероприятий, направленных на поддержание в актуальном состоянии налоговой базы по местным налогам, в том числе путем обеспечения полноты учета объектов налогообложения недвижимости, вовлечения в оборот новых имущественных объектов и своевременной их регистрации;

• стимулирование увеличения доходной базы органов местного самоуправления в виде выделения грантов;

• продолжение совершенствования механизмов стимулирования предпринимательской активности в муниципальных образованиях;

• создание совместно с органами местного самоуправления благоприятных условий для привлечения инвестиций, развития малого и среднего предпринимательства;

Органы местного самоуправления в этих целях могут осуществлять:

• прямое финансирование инвестиций, которое предполагает размещение на конкурсной основе средств местного бюджета для финансирования инвестиционных проектов, приоритетных бизнес-проектов, в результате реализации которых будут получены эффекты, соответствующие принципам устойчивого развития муниципальных образований;

• лизинг, при котором органы местного самоуправления обязуются приобрести в собственность определенное договором имущество у конкретного продавца и предоставить это имущество лизингополучателю за плату во временное пользование для осуществления обозначенных в договоре целей;

• льготную аренду недвижимости, другой муниципальной собственности, земли и других природных ресурсов.

Кроме того, органы местного самоуправления могут предоставлять индивидуальным предпринимателям и организациям, осуществляющим инвестиции в муниципальную экономику:

• гарантии по кредитам субъектов предпринимательства на инвестиционные цели;

• налоговые льготы индивидуальным предпринимателям и предприятиям, реализующим инвестиционные проекты;

• поддержку из инвестиционных фондов для целей развития предпринимательства;

• муниципальный заказ - органы местной власти вправе заключать договор с предприятиями на выполнение определенных видов работ, финансируемых за счет средств местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов.

Кроме вышеперечисленного органы местной власти вправе осуществить дополнительную эмиссию муниципальных ценных бумаг с целью инвестирования средств в основной капитал предприятий (создания собственности с муниципальным участием), оказать содействие развитию местной инфраструктуры бизнеса: банковской системы, финансовых, инвестиционных, страховых компаний, инвестиционных посредников, консультационных услуг; системы занятости населения (организация центров подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, предоставление средств предприятиям на подготовку и обучение специалистов в области инвестиционного менеджмента),- все это входит в комплекс мероприятий, способствующих росту доходной базы муниципалитетов.

Выбор конкретных мер производится при этом с учетом возможностей органов местного самоуправления влиять на те или иные условия производства и жизнедеятельности.

Таким образом, для повышения эффективности межбюджетного разграничения доходов на субфедеральном уровне необходимо:

1. За местными уровнями власти должны закрепляться налоги, поступления от которых носят стабильный характер и сравнительно мало зависят от экономических спадов или подъемов. Аргументом в пользу такого распределения является то, что центральный уровень управления в гораздо большей степени влияет на экономический климат в стране, в связи с чем он и должен нести основное бремя финансовых последствий экономического спада.

2. За каждым уровнем власти должны закрепляться налоги, объем поступлений которых, будет зависеть от эффективности работы этого уровня власти, чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем, на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог, и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений.

3. Налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку и не обладающей высокой мобильностью, целесообразно закреплять за низовыми уровнями власти, за местными уровнями власти нерационально закреплять налоги, бремя которых ложится не на население и предприятия данных территорий, а на налогоплательщиков других территорий, поскольку в таком случае получается, что бюджетными услугами пользуются одни, а финансируют эти услуги другие, что никак не может способствовать эффективности бюджетных расходов.

4. При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы, должен соблюдаться следующий принцип:

- за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами закрепляются налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления соответствующих территорий. Например, закрепление за регионами поступлений от акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин и ряда других акцизов по подсчетам Минфина РФ увеличит доходную базу региональных бюджетов;

- передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2%, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, позволит увеличить доходы муниципалитетов.

5. Налоговые и неналоговые сборы, представляющие плату за услуги, оказанные государственными органами, должны поступать в бюджет, из которого финансируются указанные услуги.