30) Земская реформа

Указом от 1 января 1864 г. в России вводилось «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земства учреждались как всесословные выборные органы местного самоуправления в губерниях и уездах. Появление земств было для России фактом необычным. В их работе участвовали представители всех сословий. При выборах в земства определяющее значение имело не сословное происхождение человека, а его собственность - имущественный ценз. Все избиратели делились на три группы: землевладельцев, горожан и представителей от сельских крестьянских общин. Каждая группа избирала одну треть гласных, т.е. членов земского собрания. На практике это означало непропорциональное представительство от каждой категории. Первую группу преимущественно составляли помещики, но не все, а обладавшие необходимым цензом. Вторую - владельцы крупных торговых и промышленных заведений в городах. Третью - представители от крестьянских общин, которые необязательно были крестьянами. Крестьянские общины могли выбрать своими представителями лиц и из других сословий. В обстановке, когда крестьяне еще не осознали свои права и возможности, от их общин часто выбирались помещики. Вот почему, особенно на первых порах, в земствах преобладали помещики. В выборах совсем не участвовали рабочие, интеллигенция и мелкая буржуазия, не располагавшие необходимым цензом1. Выборная система формировала губернские и уездные земские собрания. Для представителей землевладельческой группы выборы были прямые, т. е. они выбирали непосредственно гласных. Во второй группе выборы были смешанными, т. е. самые крупные владельцы напрямую выбирали гласных, а те, кто располагал собственностью меньших размеров, - через своих представителей. Для крестьян выборы были многоступенчатыми: сельские общества выдвигали представителей на волостные сходы, где избирались выборщики, а те в свою очередь участвовали в уездном съезде. Выборы гласных в уездное земское собрание проводились на уездных съездах всех трех групп избирателей. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.

Земства имели распорядительные и исполнительные органы. Распорядительные органы (земские собрания) заседали один раз в год и решали общие вопросы: заслушивали отчеты, утверждали земские налоги и выбирали исполнительные органы (земские управы). Председателем Земского собрания был предводитель дворянства.

Земским учреждениям предоставлялся ряд полномочий. Среди них: производство выборов, определение порядка действий земских исполнительных органов и их содержания, рассмотрение земских смет и установление размеров сборов, приобретение и отчуждение недвижимого имущества, определение правил образования и расходов капиталов земств для решения хозяйственных и социальных проблем (дороги, призрение, образование, медицина, страхование, чистота площадей и улиц, санитарное состояние промышленных и других предприятий, порядок работы ярмарок, базаров и др.)1

Введение земств означало развитие новой, капиталистической системы, основанной на самоуправлении, и способствовало хозяйственной активности на местах. Вместе с тем земская реформа содержала ограничения, сдерживавшие общественные силы. Прежде всего, создание земств не было завершено формированием общероссийского представительного органа. Финансовые возможности земств были также ограниченны. Достаточно сказать, что в 1864 г. земские сборы должны были составлять 2,2 млн. рублей при государственном бюджете 392 млн. рублей. Земства были первоначально утверждены лишь в 34 (из 50 российских губерний) губерниях Европейской части России, за исключением национальных окраин (Белоруссии, Прибалтики и др.).

^ 2.2. Городская реформа

В июне 1870 г. было издано «Городовое положение», вводившее всесословное местное управление - городские думы. Основные направления деятельности городских дум были практически такими же, как и земских учреждений. В выборах их гласных участвовали только жители, платившие городские налоги. Все жители, платившие налоги, разделялись на три группы в зависимости от размеров уплачиваемого налога. Каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Первую составляли наиболее крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть налогов; вторую - более мелкие, вносящие еще одну треть налогов; третью - все остальные. Каждая группа избирала равное число гласных в городские думы, что создавало преобладание в думах представителей крупной буржуазии и дворянства. Один голос богатых плательщиков, избиравших 1/3 городских гласных, равнялся голосу от нескольких сот средних плательщиков и несколько тысяч мелких. Малое представительство широких городских слоев приводило к тому, что городские проблемы решались главным образом в интересах городских верхов. Гласными городской думы избирался городской голова и члены городской управы.

Первоначально «Городовое положение» было введено в городах Европейской России и Сибири. В 1875-1877 гг. оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши и Финляндии, где действовало прежнее городское устройство.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора. В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений1.

Земства и городские думы были лишены политических функций. Местное самоуправление создавалось правительством с целью улучшения положения дел в тех сферах общественной жизни, до которых у администрации «не доходили руки». Их деятельность ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами. Они занимались устройством и содержанием местных путей сообщения, благотворительных учреждений, почты, местных тюрем, развитием торговли и промышленности, здравоохранения, народного образования и т.д. Например, земские врачи и фельдшеры впервые стали проводить профилактическую работу: делать прививки, бороться с распространением заразных болезней, беря минимальную плату за лечение (5-10 копеек). Все же, несмотря на все усилия, к 1905 г. в российской провинции один врач приходился на 30-40 тысяч человек. Появились земские агрономы, ветеринары, юридические консультации, статистические бюро. В городах думы создавали биржи труда, «дома дешевых квартир» для малоимущих, ночлежки для нищих. Однако деятельность земств и городских дум была ограничена их финансовыми возможностями и контролем со стороны администрации. Губернатор мог отменить любое решение земства или думы2.

^ 3. Судебная и военная реформы