Тема 2. Финансовое право как отрасль российского права

( Предмет, методы, принципы и источники финансового права)

Деление права на различные отрасли права производится по предмету, регулируемому данной отраслью права и применяемыми методами (способами) регулирования правоотношений, находящихся в сфере воздействия отрасли.

Предметом финансового права являются:

- общественные отношения, которые возникают в процессе деятельности публично-правовых образований по аккумулированию, распределению и использованию централизованных (бюджеты) и децентрализованных (внебюджетные фонды) денежных фондов в целях реализации стоящих перед ними публичных задач;

- устройство финансовой системы Российской Федерации;

- определение предметов ведения в финансовой сфере между Российской Федерацией и ее составными частями в виде субъектов РФ и муниципальными образованиями.

В процессе финансовой деятельности возникают следующие правоотношения (общественные отношения, регулируемые нормами права):

- между публично-правовыми образованиями в лице их законодательных и исполнительных органов в связи с составлением бюджетов, распределением бюджетных и других финансовых (кредитных, страховых, внебюджетных) средств;

- между фискальными органами (финансовые органы муниципальных образований, субъектов РФ, РФ, налоговые и таможенные органы РФ) с одной стороны и организациями, предприятиями и учреждениями с другой стороны, - в связи с уплатой обязательных платежей в бюджеты и внебюджетных фонды, а также использованием ими бюджетных средств, включая получение налоговых льгот;

- между фискальными органами (финансовые органы муниципальных образований, субъектов РФ, РФ, налоговые и таможенные органы РФ) с одной стороны и и физическими лицами, с другой стороны, - в связи с уплатой обязательных платежей в бюджеты и внебюджетных фонды, а также получением налоговых льгот;

- между государственными (муниципальными) предприятиями, учреждениями, с одной стороны, и вышестоящими государственными (муни ципальными) органами, с другой стороны в связи – в связи с распределением (и последующим) использованием бюджетных и кредитных ресурсов, в связи с использованием собственных средств (в том числе перечислением части доходов учредителям);

- между публично-правовыми образованиями в лице их законодательных и финансово-кредитных органов, с одной стороны, и организациями, физическими лицами, с другой стороны, - в связи получением и расчетом государственных (муниципальных) кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов (страхование в силу закона);

- другие отношения.

Из приведенного вытекает следующее определение финансового права как совокупности юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе аккумулирования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства, его субъектов и муниципальных образований в целях последующие использовании при реализации общих задач указанных публично-правовых образований. В финансовых отношениях, как следует из определения финансового права, одной из сторон всегда является публично-правовое образование, обладающее властными полномочиями или представляющие его государственные органы и должностные лица, другой стороной субъекты, находящиеся в положении подчинения. Подобные отношения субординации определяют и применяемые специфические методы управления финансовыми правоотношениями. Под методом (способом) понимается совокупность приемов, используемых для достижения целей, в данном случае в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Применяемые в финансовом праве методы делятся на общие и специальные.

Общие методы характерны для всех сфер финансовой деятельности. К ним относятся императивный, диспозитивный, рекомендательный и согласовательный методы.

Среди методов финансового права преобладают императивные методы (методы властных предписаний), содержащие категоричное повеление поступать только определенным образом, не допускающие варианта выбора поведения подчиненным субъектом. Преобладание данного методы вызвано тем, что в финансовых отношения публичная власть самостоятельно устанавливает порядок аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов, являющихся собственностью государства или муниципальных образований.

Диспозитивные методы возможны в случаях, когда правоотношения строятся на равенстве сторон и субъекты свободны при вступлении в отношения. Это характерно как для бюджетных отношений, так и при вступлении в страховые и кредитные отношения. Так, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования могут вступать в горизонтальные межбюджетные отношения, связанные с получение бюджетных ссуд. Установление конкурсного порядка размещения государственного (муниципального) заказа или государственных (муниципальных) закупок вызывает добровольное вступление физических и юридических лиц в договорные отношения с органами государственной власти или бюджетными учреждениями. В налоговом праве предусмотрена возможность перехода налогоплательщиков на упрощенную систему налогообложения и т.п.

В силу специфики финансового права применение диспозитивного метода возможно только в случаях, когда это прямо оговорено финансовым законодательством.

Рекомендательный метод характерен для отношений РФ с субъектами РФ, а последних - с муниципальными образованиями и связан в основном использованием бюджетных средств. Так в целях заинтересованности нижестоящих субъектов финансового права в принятии тех или иных решений, предусматривается возможность совместного долевого финансирования тех или иных прироритетных проектов в сфере здравоохранения, образования, развития инфраструктуры и т.п.

Метод согласования применяется в случаях, когда в принятии решения заинтересованы два или более уполномоченных государством органа.

Специальные методы применяются в процессе реализации узких, специальных функций в ходе финансовой деятельности и детализируется в зависимости от аккумулирования и расходования финансовых средств.

В процессе аккумулирования финансов в централизованных и децентрализованных фондах применяются методы обязательных платежей и методы добровольных платежей, а в случаях нарушений финансово-правовых норм – методы штрафных платежей.

Метод обязательных платежей применяется при установлении и собирании налогов и сборов в бюджеты, страховых взносов во внебюджетных фонды в случае наличия объектов налогообложения и объектов, с наличием которых увязывается обязанность уплачивать страховые взносы. В отношении государственных и муниципальных предприятий собственники могут устанавливать нормативы отчисления от прибыли. К этому же методу с определенными условностями можно отнести и уплату государственной пошлины при обращении в уполномоченные государственные (негосударственные) органы за совершением определенных действий в отношении плательщика пошлины.

Метод добровольных платежей применяется в случаях предоставления финансово-правовыми нормами возможности вкладывать свободные средства в размещаемые публично-правовыми образованиями облигаций внутреннего и внешнего займа, в приватизацию государственной и муниципальной собственности, покупку продаваемого государственного и муниципального имущества, а также добровольные пожертвования в различные фонды публично-правовых образований.

Метод штрафных платежей (штрафной метод) применяется при установлении факта нарушения финансово-правовых норм и заключается в наложении на правонарушителей штрафов, пеня и применении других предусмотренных финансовым и административных законодательством санкций.

В процессе расходования финансовых средств из указанных фондов применяются методы финансирования и кредитования.

Метод финансирования применяется при выделении из централизованных и децентрализованных денежных фондов финансовых средств на безвозвратной и безвозмездной основе на основании соответствующих финансово-правовых актов как для решения общих задач территории, так и отдельных субъектов. Наиболее часто применяется в отношениях вышестоящих бюджетов с нижестоящими и проявляется в направлении дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов, выделении финансовых средств для развития бюджетной сферы и т.п.

Составной частью метода финансирования является метод процентных отчислений от регулирующих доходов, состоящий в отичлсении в процентах нижестоящим бюджетам от федеральных и региональных налогов и иных платежей, включая государственные пошлины

Метод кредитования применяется в отношениях между бюджетами разных уровней и заключается в выделении финансовых средств на определенный срок на возвратной, как на возмездной, так и безвозмездной основе. Так, он используется как способ покрытия временных кассовых разрывов в бюджете.

Под источником права в теории понимается форма внешнего выражения права (проявления государственной воли, облеченной в нормативно-правовой акт). Источниками финансового права являются правовые акты представительных и исполнитель­ных органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.

Финансовая деятельность в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях - федеральном, на уровне субъектов федерации, местном. Характер деятельности органов власти указанных уровней определяется разграничением предметов ведениями между ними.

К ведению Российской Федерации отнесены (ст.71 Конституции):

- принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены (ст.72):

- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти и обладают самостоятельностью формирования, принятия и исполнения своих бюджетов. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст.131 Конституции). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст.132 Конституции).

В случае исполнения на местном уровне делегированных федеральными органами власти или органами власти субъектов РФ полномочий соответствующим законом предусматривается ежегодное выделение финансирования для обеспечения подобного исполнения.

Исходя из предметов ведения публично-правовых образований, выполняемых ими полномочий определяются и источники финансового права.

Под источником права понимается внешняя форма выражения права, форма выражения властной воли государственных и муниципальных органов власти.

Источники финансового права Российской Федера­ции — это правовые акты представительных и исполнитель­ных органов государственной власти (федеральныхи субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.

С учетом правовых норм о приоритете международных договоров перед внутренним законодательством перечисление видов источников финансового права России следует начать с международных договоров, регулирующих финансовые правоотношения Российской Федерации с остальными государствами (о получении и предоставлении кредитов, о Союзном государстве России и Белоруссии, о бюджете союзного государства и т.п.).

Важнейший источник финансового права – Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. Нормы конституционного права, гарантирующие свободу предпринимательства и иной не запрещенной законом деятельности, обеспечивающие право частной собственности определяют природу финансовых правоотношений, пожалуй, даже самого финансового права. Другой конституционной нормой является запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34). Нормы конституционного права закрепляют обязательность уплаты установленных налогов и сборов, принципы организации обращения финансов, систему принятия законов, связанных с бюджетным финансированием, и т.д. (ст.ст. 57, 74, 75, 104). Особое внимание в конституционном праве уделено бюджетной деятельности, системе разработки и принятия бюджета.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации также отражены вопросы составления, утверждения и исполнения бюджетов.

Нормы финансового права содержит Гражданский кодекс РФ (ГК РФ). Кодекс содержит определения, используемые финансовым правом (понятие «юридического лица», «физического лица», «хозяйственных товариществ и обществ»). В кодексе содержатся и нормы, напрямую регулирующие правоотношения между субъектами финансового права – предпринимателями и государственными органами. Это относится, в частности, к статьям, определяющим права сторон при заключении государственного контракта (ст.ст. 17–65, 525–534).

Уголовный Кодекс РФ (УК РФ) содержит статьи, предусматривающие уголовную ответственность за преступления в финансовой сфере, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях – статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушения финансово-правовых норм.

Таможенный кодекс (ТК РФ) регулирует вопросы взимания таможенных сборов и платежей, таможенных пошлин, налогообложения при пересечении товарами и услугами таможенной границы РФ.

В качестве примера актов специального кодифицирования норм институтов финансового права выступают это Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ.

В действующем федеральном законодательстве немало законов, являющихся специальными, посвященными регулированию только финансовых правоотношений (например Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»), а также законов, регулирующих другие правоотношения и содержащие несколько норм финансового права. Примером подобных законов может послужить Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I «Об образовании», в котором ст.41 регулирует финансовое обеспечение образовательной деятельности.

Подзаконными актами в рассматриваемой сфере деятельности являются нормативные Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты государственных финансовых органов федерального значения – Центрального банка России, Министерства финансов РФ, некоторые акты Федеральных служб и Федеральных агентств.

Отдельную группу источников составляют акты финансово-кредитных органов — Министерства финансов РФ, Центрального банка России, Федеральной налоговой службы РФ (приказы, инструкции и т.п.).

К источникам уровня субъектов РФ относятся нормы их конституций (уставов), законы субъектов РФ, акты глав исполнительной власти, акты Правительств и отдельных министерств.

На муниципальном уровне к источникам относятся акты представительных органом местного самоуправления, касающиеся бюджетов, введения в действие местных налогов, установления ставок по этим видам налогов, акты глав исполнительной власти органов местного самоуправления.

Принципы финансового права.

Под принципами права понимаются основополагающие начала, выражающие наиболее существенные черты права. Принципы носят общеобязательный характер, в соответствии с ними принимаются нормы права. Принципы права делятся на общеправовые, межотраслевые, отраслевые.

Основными отраслевыми принципами финансового права являются следующие:

- приоритет публичных интересов в правовом регулирова­нии финансовых отношений, понимаемый верховенство интересов государства и общества перед интересами остальных субъектов финансового права. Финансовое обеспечение государства и муниципальных образований позволяет им реализовать своих публичные задачи – обеспечить общезначимые, публичные интересы территорий;

- приоритет в области финансовой деятельности органов представительной власти перед исполнительными органами власти. Ключевую, определяющую роль в решении вопросов финансового регулирования, аккумулирования, распределени и использования денежных фондов играют представительные органы власти, утверждающие подготовленные исполнительными органами проекты бюджетов, контролируют их последующие исполнение, утверждают отчеты исполнительных органов власти об исполнении бюджетов;

- федерализм, понимаемый как распределение предметов ведения по финансовым вопросам между федеральным центром и субъектами Российской Федерации и самостоятельность в пределах собственных компетенций муниципальных образований. В ведении федерального центра находятся: установление правовых основ единого рынка, валютное, финансовое регулирование, денежная эмиссия, федеральные экономические службы и федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные бюджеты и внебюджетные фонды и др. К вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов находятся установление общих принципов налогообложения и сборов, общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления. В результате реализации данного принципа принимаются федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты. При этом в подавляющее большинство бюджетов субъектов федерации, а из них в местные бюджеты выделяются финансовые средства из федерального бюджета в виде дотаций, субсидий и субвенций.

единство финансовой политики и денежной системы. Конституция РФ и федеральное законодательство устанавливают единство экономического пространства, гарантируют свободу передвижения товаров, услуг и финансовых средств по территории Российской Федерации. Финансовое регулирование и денежная эмиссия отнесены к исключительному ведению РФ, не допускается ведение и эмиссия других денег, кроме официальной денежной единицы – рубля. Вопросы денежной эмиссии отнесены исключительно к полномочиям Центрального банка России;

- распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и ис­полнительной властей является следствие реализации другого, более фундаментального принципа организации государственной власти на основе принципа разделения ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную. В повседневной деятельности данные ветви власти независимы друг от друга, в то же врем представляют во взаимодействии из себя механизм сдержек и противовесов друг другу. Исходя из указанного принципа к функциям представительной власти отнесены принятие законов, контроль за их исполнением, к функция исполнительной власти – исполнение законов. Наиболее четко принцип проявляется на различных стадиях бюджетного процесса, каждая из которых прерогатива или только представительной власти, или только исполнительной;

- плановость выражается в законодательно установленных требованиях для всех субъектов финансового права придерживаться при аккумулировании, распределении и использовании денежных средств финансовых планов. Планирование финансовой деятельности осуществляется путем подготовки и принятия бюджетов, собирания доходов и осуществления расходов исключительно в соответствии с принятыми законами о бюджетах. Подобные финансовые планы составляются и в отношении внебюджетных фондов, смет и бюджетов различных организаций, учреждений, предприятий;

- гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Основные финансовые планы государства и муниципальных учреждений (их бюджеты) обсуждаются на стадии их подготовки, сами утвержденные планы подлежат обязательному опубликованию. До сведения граждан доводятся данные о ходе исполнения бюджета, вносимых в них корректив, о результах исполнения планов.

Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении с другими отраслями праваю

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным и административным правом, охватывающи­ми своим воздействием организацию и деятельность государства в целом. Первое из них закрепляет основы организации деятельности органов государственной власти (и законодательной, и исполнительной), а второе регулирует отншения в области государственного управления. Финансовое право регулирует общественные отношения в сфере финансов обеих указанных ветвей власти. Конституционное право закрепляет федеративное устройство государства – финансовое право исходя из подобного устройстваа регулирует бюджетный процесс в целом в Российской Федерации и в субъектах РФ, межбюджетные отношения. Конституционное право непосредственно закрепляет финансово-правовые нормы, компетенцию органов власти в сфере финансов (например в части подготовки, принятия и исполнения бюджета) – финансовое право конкретизирует эти нормы (через бюджетное право и бюджетный процесс).

Вопросы сбора доходов, исполнения расходной части фондов денежных средств осуществляется в процессе государственного управления органов исполнительной власти, являющейся сферой регулирования и финансового, и административного права. При это обе отрасли права используют схожие методы правового регулирования, в основном императивные. Но различает их предмет регулирования: отношения по выполнению органами государственного управления функций по образованию, распределению и использованию денежных фондов регулируются финансовым правом, отношения, связанные в целом управленческой деятельностью исполнительной власти – административным правом. При этом ряд нарушений финансово-правовых норм в ряде случаев наряду с применением норм финансово-правовой ответственностью влечет и привлечение виновных к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях.

Финансовое право регулирует денежные отношения, деньги являются и предметом регулирования гражданского права. Ряд органов государства и муниципальных органов одновременно выступает в качестве юридических лиц. Наряду с выполнением функций по мобилизации и распределению государственных и муниципальных денежных средств они вступают и в договорные отношения, используя инструментарий гражданского права.

Финансовое право находится в тесной связи с гражданским правом, поскольку в его предмет среди имущественных отноше­ний входят и денежные отношения. Кроме того, государственные органы, в том числе финансовые, осуществляя государственное регулирование и управление в сфере финансов, одновременно вы­ступают в качестве юридических лиц. Поэтому вместе с выполне­нием ими функций по мобилизации и распределению государст­венных и муниципальных денежных средств вступают и в отношения на основе договора, используя инструментарий гражданского права.