
- •Введение в теорию образовательного права
- •Раздел 1. Образовательные отношения
- •Глава 1. Теория права о понятии и составе правоотношений
- •Глава 2. Объект образовательных отношений
- •Глава 3. Образование как основной социальный институт
- •Глава 4. Содержание образовательных отношений как общественных отношений
- •Глава 5. Содержание образовательных отношений как правовых отношений
- •Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений
- •Глава 7. Понятие и виды образовательных правоотношений
- •Глава 8. Основания возникновения, изменения или
- •Раздел 2. Комплексные и иные, связанные
- •Глава 1. Понятие комплексного института
- •Глава 2. Комплексные институты отраслей
- •Глава 3. Комплексные институты отраслей образовательного и административного права
- •Глава 4. Комплексные институты отраслей
- •Глава 5. Отношения между обучающимися и образовательными учреждениями, вытекающие из образовательных отношений
- •Глава 6. Дисциплинарный проступок и материальная ответственность участников образовательных отношений
- •Глава 1. Системообразующие признаки отрасли права
- •Глава 2. Предмет правого регулирования образовательного права
- •Глава 3. Принципы образовательного права
- •Глава 4. Метод правового регулирования образовательного права
- •Глава 5. Что мешает признанию образовательного права в качестве отрасли права
- •Раздел 1у. Источники образовательного права
- •Глава 1. Понятие и виды источников образовательного права
- •Глава 2. Источники международного права по вопросам образования
- •Глава 3. Принцип федерализма в
- •Глава 4. Качество нормативно-правовых актов образовательного права
- •Глава 5. Основные направления совершенствования нормативно-правовых актов образовательного права
- •Глава 6. Кодекс рф об образовании как основополагающий акт образовательного права
- •Список литературы 1. Основные источники права
- •2. Монографии, брошюры, статьи
Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений
Характеристика образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений логически продолжается в их третьем компоненте - субъектах. В этом качестве, как говорилось ранее, выступают обучающиеся, образовательное учреждение, педагогические работники и родители (законные представители) обучающихся.
Для того, чтобы стать участником образовательного отношения субъект должен обладать правоспособностью и дееспособностью.
Напомним, что в общей теории права правоспособность понимается как предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и нести юридические обязанности. Это свойство не зависит от лица, его правовой и социальной активности, а предстает для него внешней необходимостью, закрепленной действующим законодательством. Государство, принимая законы, иные нормативно-правовые акты, признает граждан, организации, учреждения, государственные органы и иных лиц в качестве субъектов правоотношений, предоставляет им возможность вступать в эти правоотношения, действовать определенным образом.
Например, в сфере образования граждане наделяются правом получать бесплатно среднее (полное) общее образования, а на конкурсной основе и высшее профессиональное образование. Одновременно на граждан возлагается обязанность получить основное общее образование, своевременно выполнять предусмотренные учебным планом задания и др.
Иной предстает правоспособность граждан в гражданском праве. Им предоставляется возможность иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами и ДР-
Именно закрепленная законом и иными нормативно-правовыми актами способность граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотношения, а также нести обязанности в этих отношениях составляет содержание правоспособности. Если система действующих норм не предоставляет субъекту никаких прав в соответствующей сфере общественных отношений, субъект не обладает правоспособностью в данной сфере и не может выступать участником конкретных правоотношений.
Например, коммерческие организации не могут заниматься образовательной деятельностью, осуществлять реализацию одной или нескольких образовательных программ общего или профессионального образования, обеспечивать содержание и воспитание обучающихся или воспитанников. Согласно законодательству негосударственные образовательные учреждения могут создаваться только в форме некоммерческой организации. Следовательно коммерческие организации не признаются субъектом правоотношений в данной сфере и не обладают правоспособностью.
Деятельный аспект граждан и иных лиц, связанный с возникновением, изменением или прекращением конкретных правоотношений, охватываются понятием «дееспособность» - способность субъекта вступать в конкретное правоотношение и своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их.
В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только лично, своими действиями. Поэтому трудоспособный человек является и правоспособным, и дееспособным. Отсутствие последней по состоянию здоровья, либо по возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность быть субъектом трудового правоотношения.
Исключение составляет гражданское право. В нем допускаются ситуации, когда правоспособность и дееспособность могут принадлежать разным лицам. Несовершеннолетние, а также психически больные лица, признанные судом недееспособными, обладают только правоспособностью. Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящих в тяжелое материальное положение семью. В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей.
Совокупность правоспособности, дееспособности, а также конкретных прав и обязанностей, которыми нормы права наделяют граждан и иных лиц, понимается как правовой статус. В зависимости от уровня норм, которыми определяются права и обязанности участников образовательного правоотношения, можно выделить шесть видов статусов: международно правовой, конституционный, отраслевой, специальный, региональный и индивидуальный.
Меяедународноправовой статус участников образовательного правоотношения формируется под действием норм международного права, закрепленных ООН, Советом Европы, иными международными организациями, а также договоров, заключенных Российской Федерацией с другими государствами. Всеобщая декларация прав человека, пакты о правах человека и другие нормативно-правовые акты ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы закрепляют право граждан на образование, устанавливают необходимые правовые гарантии этого права, обстоятельно регламентируют права и обязанности педагогических работников.
Конституционный статус участников образовательного правоотношения в Российской Федерации определяется Конституцией, которая устанавливает конституционное право граждан на образование (ст. 43), предоставляет педагогическим работникам свободу преподавания (ст.44). Кроме того, конституционный правовой статус участников образовательных отношений определяется общими нормами, закрепляющими права и обязанности всех субъектов определенного вида. Например, конституционный правовой статус педагогических работников и обучающихся составляют права и обязанности, предусмотренные ст. 23, 29, 41, 44 Конституции РФ. Это право на защиту своей чести и достоинства, право на свободу мысли и слова, на охрану здоровья.
Отраслевой статус участников образовательного правоотношения, закреплен Законом РФ «Об образовании», иными нормативно-правовыми актами и включает в себя их общие права и обязанности. Это, например, государственные гарантии прав граждан Российской Федерации, предусмотренные ст. 5 Закона, предписания ст. 32 этого Закона, устанавливающие компетенцию образовательного учреждения. Отраслевой правовой статус педагогических работников определяется в соответствии со ст. 53-56 Закона РФ «Об образовании».
В связи с тем, что общие права участников образовательного правоотношения дополняются и конкретизируются специальными правами и обязанностями, характерными только для отдельных групп субъектов, то и специальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие участникам каждой такой группы Например, специальный правовой статус обучающихся по программам общего образования, как известно, значительно отличается от правового статуса обучающихся по программам профессионального образования. Специальный правовой статус участников правоотношений в области высшего и послевузовского образования закреплен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также типовыми положениями об образовательных учреждениях определенного типа, другими нормативно-правовыми актами.
Общий и специальный правовой статус участников образовательного правоотношения дополняется правами и обязанностями, закрепленными законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, законами субъектов Российской Федерации предоставляются обучающимся или педагогическим работникам дополнительные социальные льготы. Совокупность прав и обязанностей участников образовательных отношений, закрепленная нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации, образует их региональный правовой статус.
Индивидуальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие конкретным субъектам сообразно их социально-правовому положению. В частности, индивидуальный правовой статус граждан определяется их возрастом, родом занятий, отношением к сфере образования, участием в образовательном процессе и т.д. В силу уникальности социально- правового положения каждого участника образовательного отношения уникальным предстает и его индивидуальный правовой статус в области образования.
Особенность правового статуса участников образовательных отношений состоит в том, что на любом уровне образования он в полной мере сохраняет специфику образовательного права и не переходит в правовой статус субъектов других отраслей права.
Поскольку каждая отрасль права имеет свой уникальный предмет правового регулирования, то и опосредствующие его правоотношения всегда характеризуются оригинальной системой прав и обязанностей. Не является исключением из этого правила и образовательное право. Содержание образовательного правоотношения как совокупности прав и обязанностей обучающихся, педагогических работников и образовательного учреждения не дублируется никакой иной отраслью права. Соответственно и правовой статус участников образовательного отношения уникален, не повторяется полностью или частично правовыми статусами субъектов гражданских, административных и иных отраслей права.
Значительной спецификой характеризуется правовой статус обучающихся. При чем это различие наблюдается в содержании не только конкретных прав и обязанностей, но и их правоспособности и дееспособности.
Во-первых, значительной спецификой обладает возраст, с которого у обучающихся наступает дееспособность. Во всех отраслях права (трудовом, административном, семейном, уголовном и др.) гражданин как субъект соответствующих отношений должен иметь определенный, достаточно зрелый возраст. Полная дееспособность, т.е. право своими действиями приобретать права и обязанности, у граждан возникает в 18 лет, а в некоторых отраслях права и в более раннем возрасте. Например, по ряду составов преступлений к уголовной ответственности могут привлекаться лица с 14 лет, выступать субъектом трудовых отношений по найму - с 15 лет.
Однако в образовательном отношении субъект является дееспособным с самого раннего возраста — с момента занятий в дошкольных или начальных общих образовательных учреждениях, т.е. с четырех — семи лет.
В.И. Шкатулла полагает, что лица, не достигшие 18-летнего возраста, как субъекты образовательного отношения обладают "ограниченной дееспособностью, которая постоянно возрастает, изменяется" (98. С. 70). По нашему мнению, подобное положение является неточным. Признание несовершеннолетних субъектами с ограниченной дееспособностью в образовательном отношении, означало бы, что их недостающая правоспособность должна восполняться родителями или законными представителями, как это имеет место в гражданском праве.
Но чем конкретно ограничивается дееспособность обучающихся и каким образом могут ее восполнить родители (законные представители)? Образовательные программы дошкольного и начального общего образования в состоянии освоить любой здоровый ребенок. Обучающийся с первых же дней учебы обладает всей полнотой прав и обязанностей и несет ответственность за допущенные им дисциплинарные проступки и ненадлежащее освоение образовательных программ. Может быть, родители (законные представители) должны участвовать в образовательном процессе и усваивать образовательную программу, которую не в состоянии усвоить их дети или опекаемые? Однако и этого не требуется.
Статья 52 Закона РФ "Об образовании" предоставляет родителям (законным представителям) несовершеннолетних детей следующие права: выбирать формы обучения, образовательное учреждение, защищать права и законные интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением. Но все эти права относятся не к сфере образовательного отношения, а к сопутствующим ему отношениям. Субъектом же собственно образовательного отношения, ориентированного на освоение образовательной программы соответствующего уровня, может быть только обучающийся, независимо от того дееспособности в гражданском и других отраслях права.
В образовательном отношении обучающийся всегда самостоятельно, собственными действиями реализует предоставленные ему права и исполняет возложенные обязанности, ибо иным способом ему получить образование не представляется возможным. Только герою пьесы Б. Нушича "Доктор философии" могла придти в голову мысль восполнить недостающую образовательную дееспособность своего сына — оболтуса, послав вместо него учиться человека, способного усвоить курс философского факультета.
Во-вторых, обязательное участие обучающихся в образовательном процессе порождает такую особенность их правового статуса, как отсутствие недееспособных обучающихся. Образовательное право не знает оснований для признания лица недееспособными или ограниченно дееспособными. Все жители страны независимо от их умственного и психического развития, а также состояния здоровья имеют право на получение образования, необходимого им для социальной адаптации и интеграции в общество. В соответствии с ч. 6 ст. 5 Закона РФ «Об образовании», гражданам с отклонениями в развитии государство создает условия для получения образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических приемов. Для успешного применения таких приемов органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения либо классы, отдельные группы.
В-третьих, образовательное право не имеет института ограничения дееспособности граждан. Последние ни при каких условиях не лишаются права на образование. Более того, законодательство разрешает гражданам неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости в случае профессионального заболевания и по иным основаниям, предусмотренным ч. 7 ст. 50 Закона РФ «Об образовании». Среди мер уголовного наказания, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, есть наказания в виде лишения свободы, права занимать определенные должности, но нет запрета на получение образования. Более того, в местах лишения свободы специально создаются общие и профессиональные образовательные учреждения с тем, чтобы осужденные могли получить общее или профессиональное образование и успешнее адаптироваться в обществе по отбытии наказания.
Имеется и четвертая принципиальная особенность правового статуса обучающихся - необходимым условием реализации конкретного образовательного отношения является выполнение учебной дисциплины и правил внутреннего распорядка, установленных уставом, иными нормативно- правовыми актами образовательного учреждения. Невыполнение этой обязанности влечет применение мер дисциплинарного взыскания, вплоть до отчисления из образовательного учреждения в одностороннем порядке, по решению органа управления образовательным учреждением.
Однако в юридической литературе и правоприменительной деятельности государственных органов право образовательного учреждения в одностороннем порядке отчислять обучающихся за нарушение ими учебной дисциплины или установленных правил поведения, подвергается сомнению. Речь идет прежде всего об обучающихся, которые получают образование на платной основе. На их отношения с образовательным учреждением пытаются распространить нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения потребителей образовательных услуг с торговыми и иными организациями, предоставляющими такие услуги.
Так, А.В. Нежельский полагает, что «любой гражданин России, заказавший образовательные услуги (за плату и в любом объеме) и заключивший договор с образовательным учреждением, попадает под сферу действия законодательства о защите прав потребителей». В число потребителей автор относит студентов и аспирантов государственных и негосударственных образовательных учреждений, обучающихся за плату по основному направлению обучения (48. С. 45).
Аналогичную позицию занимает и Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Решением коллегии Министерства «О соблюдении законодательства и защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» от 24 ноября 1999 г. было признано, что договор между образовательным учреждением и лицом, получающим образование на платной основе, должен соответствовать Гражданскому кодексу РФ и Закону РФ «О защите прав потребителей». Реализуя решение коллегии Министерства, его территориальные управления предписывают образовательным учреждениям отменять положения их уставов, а также пункты договоров, заключаемых между образовательными учреждениями и лицами, получающими образование на платной основе, противоречащие гражданскому законодательству и Закону РФ «О защите прав потребителей».
Одним из примеров такой позиции названных территориальных управлений служит решение комиссии территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области данного Министерства от 29 мая 2001 г., которым Санкт-Петербургскому гуманитарному университету профсоюзов предписывается устранить нарушения прав студентов- потребителей, которые содержатся в уставе Университета и договоре «О подготовке специалиста с высшим образованием».Однако решение комиссии и предписание, вынесенное в адрес Университета, приняты за пределами компетенции комиссии и противоречат законодательству.
Попытки рассматривать всех студентов негосударственных образовательных вузов как потребителей образовательных услуг не соответствует ст. 8, 12, 45 Закона РФ «Об образовании», где четко проводится различие между образовательной деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами.
Деятельность образовательного учреждения, связывается напрямую с реализацией государственных образовательных стандартов и образовательных программ. Ст. 12 Закона РФ «Об образовании» признает образовательными только те учреждения, которые реализуют одну или несколько образовательных программ. Равным образом, согласно ст. 8 Закона, в систему образования входят лишь учреждения, реализующие государственные образовательные стандарты и преемственные образовательные программы. Отношения, связанные с осуществлением этой деятельности, наиболее обстоятельно регулируют Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Согласно ч. 1 ст. 45 Закона РФ «Об образовании» к платным дополнительным образовательным услугами относятся услуги образовательных учреждений, которые не предусмотрены соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами. Это - обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги. Подобные услуги может оказывать любое, в том числе и не образовательное учреждение, а отношения по их оказанию регулируются Гражданским кодексом и Законом РФ «О защите прав потребителей».
Таким образом, статус студента как потребителя имеет место только в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 45 Закона РФ «Об образовании». И только эти права студентов-потребителей может и должно защищать Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ и его территориальные органы. В правовом же отношении, связанном с получением профессиональных знаний в пределах государственного образовательного стандарта, студент не обладает статусом потребителя образовательных услуг.
Закон РФ «О защите прав потребителей» признает потребителем гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для бытовых (личных) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Ни один из квалифицирующих признаков потребителя, названных в приведенном легальном определении, не присущ студенту. Во-первых, студент получает высшее профессиональное образование не для бытовых (личных) нужд. Согласно преамбуле Закона РФ «Об образовании», образование осуществляется в интересах не только личности, но также общества, и государства. Во-вторых, получение студентом профессионального образования напрямую связано с использованием полученных знаний в практической или научной деятельности и получением прибыли в виде заработной платы. Для потребителя же цели получения прибыли, как следует из легального определения данного термина, являются недопустимыми и невозможными.
Комиссия территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ России усматривает нарушения в положениях договора, который предоставляет Университету право расторгать в одностороннем порядке договор за такие дисциплинарные проступки студентов, как курение в зданиях и помещениях Университета, употребление и распространение наркотических средств и психотропных веществ, отказ исполнять требования Университета о медицинском освидетельствовании, появление в Университете и других общественных местах в нетрезвом состоянии, систематическое невыполнения распоряжений деканата или ректората.
Однако условия Договора, которые, по мнению комиссии, не вписываются в сферу гражданско-правого законодательства, полностью соответствуют законодательству об образовании. Ч. 9 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет право применять к студентам дисциплинарные взыскания вплоть до отчисления за нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом вуза и правилами его внутреннего распорядка. Следовательно, Университет действует в своем праве, указывая в договоре о подготовке специалиста с высшим образованием виды дисциплинарных проступков, за которые, согласно уставу и правилам внутреннего распорядка, студент может быть отчислен из Университета.
Налицо коллизия норм двух отраслей законодательства, порядок разрешения которой установлен ч. 3 ст. 2 ГК РФ. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административном отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
В образовательных отношениях, связанных с реализацией образовательных программ, студент не является равноправным партнером вуза. В соответствии с ч. 8 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» студент обязан подчиняться требованиям образовательного заведения. Все это свидетельствует о том, что при регулировании образовательных отношений, связанных с реализацией образовательным учреждением образовательных программ, как отношений, основанных на властном подчинении студентов органам управления вуза, нормы гражданского права не применимы.
Правовой статус лица, получающего образование на платной основе, в части его обязанностей и определенной части субъективных прав такой же, что и у обучающихся на бюджетной основе. И это вполне понятно. Юридические факты в виде знаний, навыков и умений, дающие основания для получения документа об образовании, одинаковы для всех обучающихся. Соответственно и пути достижения обучающимися этих фактов никак не зависят от форм финансирования образовательного учреждения.
Плата за обучение есть внешний для образовательного процесса факт. Чтобы получить документ об образовании, обучающийся на платной основе должен пройти все те же стадии образовательного процесса, которые проходит лицо, обучающееся на бюджетной основе. Иначе создавалась бы ситуация, когда документ об образовании выдавался бы выпускнику, не имеющему надлежащих знаний, т.е. в нарушение законодательства об образовании. Таким образом, платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным правом, и не дает оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на образовательную сферу.
Правой статус обучающихся не подпадает и под режим административного права. Отношения образовательного учреждения и обучающихся лежат за пределами предмета административного права. Последний составляют отношения между: а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями; е) органами исполнительной власти и предприятиями, организациями, учреждениями разных форм собственности и различной подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з) служащими (Ю.А. Тихомиров. 86. С. 79).
Органы управления организациями и учреждениями не входят в число органов исполнительной власти, поскольку не имеют государственно- властных полномочий, а создаются лишь для управления, организации надлежащей работы коллективом работников соответствующей организации или учреждения ( 1. С. 149). Управление образовательным учреждением осуществляет его администрация, возглавляемая директором, ректором или иным руководителем. Управление осуществляется на принципах единоначалия и самоуправления.
Принципиальное различие в правовом статусе органов исполнительной власти и органов управления образовательным учреждением выражается в юридической силе принимаемых ими документов. Акты и решения органов исполнительной власти являются обязательными для граждан и иных лиц. Обязанность их исполнения поддерживается мерами государственного принуждения, в том числе привлечением к административной или иной юридической ответственности. Обязанность обучающихся исполнять учебную дисциплину, соблюдать правила внутреннего распорядка и распоряжения органов управления образовательного учреждения основывается скорее на авторитете органа управления и желании обучающегося получить качественное образование, нежели на государственном принуждении. Как говорилось ранее, обучающийся может в любой момент прекратить занятия в образовательном учреждении как по собственному желанию, так и по решению и при этом не несет каких-либо санкций, иных мер государственного принуждения.
Таким образом, правовой статус обучающихся как участников образовательных отношений не выходит за пределы образовательного права. Все те права и обязанности, которыми наделяет обучающихся законодательство об образовании, полностью вписывают в пределы данной отрасли права. Попытки усмотреть в отдельных правах и обязанностях обучающихся элементы статусов субъектов гражданского или административного права влекут за собой неосновательное распространение норм этих отраслей на чуждые им отношения и тем самым создают традиционную ситуацию, когда сахар меряют аршинами, а ситец - килограммами.
В отличие от обучающихся правовой статус педагогических работников носит комплексный характер. Его содержание составляют права и обязанности, характеризующие педагогических работников одновременно как субъектов и трудового, и образовательного права. При этом первичным является трудовой статус. Прежде чем заниматься педагогической деятельностью специалист должен заключить трудовой договор с соответствующим образовательным учреждением, быть принят на работу и допущен к занятиям.
Правовой статус педагогического работника как участника образовательного отношения отличается от правового статуса субъектов гражданского и административного права, в том числе и от правового положения государственного служащего, и от положения специалиста, который осуществляет какую-либо деятельность в пользу другого участника правоотношения в соответствии с заключенным гражданскоправовым договором.
Формально можно увидеть некоторое сходство между статусом педагогического работника как участника образовательного отношения и статусом специалиста, оказывающего какую-либо услугу другим лицам по правилам гражданского права. Более того, законодательство предоставляет педагогическому работнику право заниматься индивидуальной трудовой педагогической деятельностью (см. ст. 48 Закона РФ «Об образовании»), И тем не менее, статус педагогического работника как участника образовательного отношения принципиально отличается от статуса любого субъекта гражданского права.
Во-первых, педагогический работник вступает в образовательное отношение с обучающимися на основании трудового договора, заключенного между ним и образовательным учреждением, а не гражданскоправового договора. Поэтому у педагогического работника никак не могут появиться права и обязанности, характерные для статуса субъекта гражданского права.
Во-вторых, образовательное отношение между конкретными обучающимися и педагогическими работниками возникают не на договоре, заключенном между ними, а на основании решений, принимаемых образовательным учреждениям. Воля обучающихся, равно как и педагогических работников на возникновение и действие именно между ними образовательного отношения, таким образом, не выражается прямо и непосредственно. Педагогический работник, как правило, лишен права выбирать себе контингент обучающихся, равно как и обучающимся законодательство не предоставляет права выбора педагогических работников. Такая ситуация в гражданском праве невозможна, поскольку ее ведущим началом является принцип, согласно которому граждане и юридические лица приобретают свои гражданские права своей волей и в своем интересе и правомочны самостоятельно выбирать себе других партнеров в гражданских правоотношениях.
В-третьих, педагогические работники обладают властными полномочиями в процессе организации и проведения занятий, а также аттестации обучающихся. Обучающиеся обязаны исполнять указания педагогических работников. Между тем, как говорилось ранее, в гражданском праве таких правоотношений не бывает, поскольку их участники всегда выступают равноправными партнерами.
Наличие у педагогических работников властных полномочий не дает оснований для их признания в качестве субъектов административного права - должностных лиц или государственных служащих. Согласно Федеральному закону « Об основах государственной службы Российской Федерации» эти должности существуют только в государственных органах. Работа служащих государственных, в том числе и образовательных учреждений, не признается государственной службой. Осуществляя государственную функцию, направленную на образование и воспитание молодого поколения , педагогические работники в Российской Федерации остаются лишь служащими соответствующих образовательных учреждений.
В других странах, например, в Эстонской Республике педагоги государственных учреждений народного образования признаются государственными служащими и на них распространяются права и льготы, предусмотренные для государственных служащих. Вопрос о необходимости повышения статуса педагогических работников Российской Федерации до статуса государственного служащего, неоднократно поднимался работниками образовательной сферы (В.А. Садовничий. 67. С. 14-15). Придание педагогическим работникам статуса государственных служащих существенно меняет их трудовые права, позволяет повысить уровень заработной платы, пенсии, вводит дополнительные льготы в части медицинского обслуживания и др. Статус же педагогических работников как участников образовательного отношения сохраняется неизменным и после предлагаемого нововведения. Ибо эта мера ничего не меняет в их взаимоотношениях с обучающимися.
Таким образом, правовой статус второго участника образовательного отношения - педагогических работников - полностью соответствует специфике этого отношения и не выходит за пределы образовательного права. В нем нет элементов, характерных для статуса субъектов гражданского или административного права.
Полностью соответствует содержанию образовательного отношения и правовой статус образовательных учреждений, хотя он и не является единственным. Как низовое звено системы образования образовательные учреждения намного превосходят двуликого Януса, выступая одновременно, как минимум, в шести лицах - юридическим лицом, работодателем, субъектом финансового, налогового, административного и некоторых других отраслей права и соответственно имеет несколько отраслевых статусов. Все эти статусы образовательному учреждению необходимы для полной реализации основного статуса - участника образовательных отношений, способного в полной мере решить основную задачу, обеспечив своим выпускникам качественное образование.
Статус юридического лица позволяет образовательному учреждению иметь в оперативном управлении или собственности здания, иное имущество, необходимое для создания надлежащих условий для осуществления образовательного процесса. Обладая статусом субъекта административного права, образовательное учреждение органично входит в систему образовательных учреждений страны, действует в унисон с ними и обеспечивает сохранение единого образовательного пространства. Будучи субъектом финансового права, государственное или муниципальное образовательное учреждение получает финансирование из государственного или муниципального бюджета. Поэтому наличие у образовательного учреждения различных статусов не умаляет роли и значения его основного статуса ~ участника образовательных отношений.
В числе отличительных черт правового статуса образовательного отношения можно отметить сложный, многостадийный процесс его формирования. Чтобы получить государственный статус, с которым связывается предоставление всей полноты правового статуса, закрепленного законодательством Российской Федерации, образовательному учреждению требуется пройти четыре стадии: государственную регистрацию, лицензирование, аттестацию и аккредитацию.
Образовательное учреждение приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации. Как юридическое лицо оно правомочно осуществлять хозяйственно-финансовую деятельность, предусмотренную уставом, а также осуществлять свои права и нести обязанности в области трудового, образовательного и других отраслей права. Образовательное учреждение, в частности, может осуществлять подбор и прием на работу кадров, разрабатывать и утверждать образовательные программы и учебные планы, приобретать имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности.
Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством, у образовательного учреждения возникают после получения лицензии. Лицензия свидетельствует о том, что условия осуществления образовательного процесса, предлагаемые этим учреждением, соответствуют государственным и местным строительным нормам и правилам, санитарно-гигиеническим нормам, обеспечивают охрану здоровья обучающихся и работников, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым к оборудованию учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательному цензу педагогических работников.
Лицензия определяет содержание индивидуального правового статуса образовательного учреждения в образовательной сфере. В ней четко фиксируются направления, по которым ведется образовательный процесс, предельная численность обучающихся и срок действия лицензии. Однако лицензия не дает права образовательному учреждению на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, а также права пользования печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации. Эти права образовательное учреждение приобретает лишь после получения им свидетельства о государственной аккредитации.
Свидетельство о государственной аккредитации выдается по итогам его аттестации компетентным органом управления образованием. Оно подтверждает соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Таким образом, вновь создаваемое образовательное учреждение может получить правовой статус государственного образовательного учреждения не сразу после его регистрации, в лишь по истечении определенного и достаточно длительного срока. Первая аттестация образовательного учреждения может проводиться после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии.
Другой специфической чертой правоспособности образовательного учреждения является возможность ее ограничения по решению компетентных органов образования, а не суда. В случаях, когда образовательное учреждение не обеспечивает надлежащее качество образования, оно может быть лишено государственной аккредитации и соответственно права выдавать выпускникам документы государственного образца. При невыполнении условий, предусмотренных лицензией, последняя изымается у образовательного учреждения. Тем самым учреждение утрачивает право на ведение образовательной деятельности. Возобновление лицензии и получение свидетельства о государственной аккредитации осуществляются в том же порядке, что и получение этих документов вновь создаваемым учреждением.
Конечно, действующая система наделения образовательного учреждения правоспособностью и дееспособностью, по нашему мнению, далека от совершенства, осложнена процедурами, которые ничего, кроме дополнительных денежных расходов и без того малосостоятельного образовательного учреждения, не дают.
Например, имеется сельская общеобразовательная средняя школа, одна на несколько сел и поселков. Согласно Закону РФ «Об образовании», она подлежит лицензированию, аттестации и аккредитации. Предположим, что школа не соответствует необходимым нормам и правилами и ее нужно лишать лицензии. А где же дети будут реализовывать свое конституционное право на образование? Согласно данным Минобразования России в настоящее время более 30 % школьных зданий требуют капитального ремонта, из них в аварийном состоянии находятся 6,5 % и тем не менее школы работают и лишать их лицензии никто не собирается.
Другая ситуация. Правительство РФ на основании документов, подготовленных Минобразованием России, принимает решение о создании вуза. После получения вузом права юридического лица то же Минобразование создает комиссию с целью выявления условий осуществления образовательного процесса в этом вузе и выдачи ему лицензии. Если таких условий нет, то почему Минобразование России давало согласие на создание нового вуза? Если заранее известно, что надлежащие условия у вуза имеются, то зачем устанавливать уже известные факты. Но предположим, комиссия пришла к выводу, что вузу, созданному по решению Правительства РФ, не может быть выдана лицензия на ведение образовательной деятельности. Хватит ли у Минобразования России мужества отказать этому вузу в лицензии?
Несовершенство порядка получения образовательными учреждениями лицензии на право ведения образовательной деятельности и аккредитации не отменяет самой специфики формирования правового статуса этих учреждений, ориентированного на создание максимальных условий для осуществления образовательного процесса.
Третья особенность правового статуса образовательного учреждения состоит в том, что оно выступает по преимуществу обязанной стороной образовательных правоотношений. Это учреждение должно в полной мере и надлежащим образом исполнять свои обязанности , закрепленные ч. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», и тем самым способствовать реализации права обучающихся на качественное образование. Права образовательного учреждения в образовательном процессе подчинены задачам надлежащего исполнения им обязанностей и никаких материальных и иных благ не влекут. В образовательном правоотношении учреждение предстает как бы неким «безсеребряником», который осуществляет свою деятельность исключительно в интересах обучающихся.
Финансовые отношения образовательного учреждения с обучающимися не влияют на конечные результаты образовательных правоотношений. Постижение объекта таких отношений, подтвержденное документом об образовании, полностью зависит от знаний, навыков и умений, приобретенных обучающимися в процессе обучения. Характерно, что и предоставление образовательному учреждению прав на ведение образовательной деятельности, подтверждаемое лицензией и аккредитацией, ставится в прямую зависимость не от его финансового положения, а от способности надлежащим образом исполнять свой обязанности в образовательном процессе.
Права и обязанности образовательного учреждения, связанные с материальной стороной деятельности, входят в их статус юридического лица либо субъекта финансового права. Причины, по которым обучающиеся и педагогические работники, будучи субъектами образовательного отношения, не подпадают под действие норм гражданского и административного права, сохраняют свое действие и по отношению к образовательному учреждению. Последнее в полной мере сохраняет специфику своего статуса участника образовательного отношения, и не содержит компонентов статусов субъекта гражданского или административного права.
Иное создавало бы парадоксальную ситуацию - существование конкретного правоотношения, права и обязанности участников которого возникали бы на основе разных отраслей права. Например, права и обязанности обучающихся, формировались на основе норм образовательного права, а корреспондирующие им права образовательного учреждения - в соответствии с нормами административного или гражданского права. Таких правоот- ношений-кентавров ни теория, ни юридическая практика не знает, поскольку содержание конкретного правоотношения всегда монистично и подпадает под действие норм какой-либо одной отрасли права.
Против изложенного понимания правового статуса образовательного отношения может быть приведен один аргумент: образовательное учреждение несет материальную ответственность за некачественное образование и тем самым содержит обязанность, характерную для статуса субъекта гражданского права. По нашему мнению, этот аргумент не колеблет изложенной позиции.
Обязанность субъекта возмещать вред, причиненный другим лицам, вытекает не только из норм гражданского права. Она является органичной частью статусов всех субъектов в сфере трудового, административного, земельного и других отраслей права. Возмещение гражданам и иным лицам вреда, причиненного органами государства и должностными лицами, вообще конституционная обязанность государства. Поэтому возложенная на образовательное учреждение обязанность возместить ущерб, причиненный некачественным образованием, вписывается в статус участника образовательного отношения.
Кстати, не только образовательные учреждения, но и обучающиеся, и работники образовательной сферы обязаны возмещать причиненный ими вред , а соответствующая юридическая обязанность входит последовательно в статусы всех участников образовательного правоотношения.
Следовательно, способность образовательного отношения быть предметом новой самостоятельной отрасли права последовательно проявляется и в правовом статусе участников этого отношения.