Глава 6. Кодекс рф об образовании как основополагающий акт обра­зовательного права

Наличие существенных недостатков в системе действующих норм- тивно-правовых актов и прежде всего их несогласованность как по верти­кали (между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами), так и по горизонтали (между федеральными законами) свидетельствует о том, что стратегия развития законодательства об образовании, которой придерживался зако­нодатель в 90-х годах, оказалась не самой оптимальной.

После принятия базового Закона РФ «Об образовании» в 1992 г. планировалось подготовить и принять законодательные акты, регулирую­щие специфические отношения, присущие каждому отдельному уровню образования. При этом предполагалось, что акты позволят «решить по крайней мере две группы задач: во-первых, установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уров­ня и (или) дополнительные «защитные» механизмы развития данной обра­зовательной подсистемы; во-вторых, заполнить пробелы в законодатель­ном регулировании функционирования этой подсистемы, которые по не­обходимости оставались в базовом Законе» (О.Н. Смолин. 73 С. 148).

Однако стратегический курс законодателя практически завершился его начальной стадией — принятием Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в 1996 г. В течении по­следних шести лет Государственная Дума не приняла ни одного закона, ре­гулирующего отношения в отдельных сферах образования: дошкольном, общем, начальном профессиональном, среднем профессиональном или до­полнительном. В результате все те недостатки законодательства, которые хотел исправить законодатель принятием специальных законов, остались не устраненными. Более того, оказалось, что такой путь чреват неизбеж­ным дублированием норм базового закона, а также значительными проти­воречиями.

В работе уже приводились нормы Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которые недостаточно последовательно согласованы с нормами Закона РФ "Об образовании". Характерно, что противоречия содержатся не по частным, а по таким принципиальным вопросам, как элементный состав системы образования, порядок лицензирования и аккредитации филиалов вузов, право органов управления образованием назначать ректоров подведомственных им вузов и др.

Еще один существенный недостаток соотношения Федерального за­кона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с За­коном РФ «Об образовании» связан с тем, что первый дословно воспроиз­водит ряд нормативных положений второго. Такой некорректный прием законодательной техники был применен, «руководствуясь интересами пользователей закона» с тем, чтобы избежать многочисленных отсылок к базовому закону. И все же отсылок избежать не удалось. Согласно подсче­там О.Н. Смолина, в законе о высшем образовании содержится 57 отсылок к действующему законодательству либо подзаконным нормативно- правовым актам (73. С. 11). Кроме того, данный закон не восполнил всех пробелов Закона РФ "Об образовании", оставив неурегулированными ряд принципиально важных положений, в том числе не закрепил действенных механизмов юридической защиты прав и социальных льгот, предоставлен­ных Законом студентам вузов и профессорско-преподавательскому соста­ву.

Если бы законодателю удалось реализовать свои стратегический за­мысел развития законодательства об образовании полностью или большей частью, то созданная им система норм оказалась бы пресыщенной проти­воречиями и повторами. Ибо стремление законодателя «подправить»" но­вым законом ранее принятые и частично устаревшие нормы кажется есте­ственным и правомерным, равно как и мотивы дублирования в новых за­конах общих положений базового Закона РФ «Об образовании». Между тем и противоречия, и повторы негативно влияют на процессы толкования, реализации и применения права

Противоречия создают легальную основу для многочисленных кон­фликтов между участниками правоотношений, поскольку каждый участ­ник имеет возможность понимать свои права и обязанности с позиции той нормы, которая дает ему приоритет над правами другого участника право­отношения. Достаточно вспомнить о спорах и судебных процессах, порож­денных противоречивым закреплением права студента дневного вуза на отсрочку от призыва на воинскую службу, когда Закон РФ «Об образова­нии» такое право предоставлял студентам всех вузов, имеющих лицензию, а Федеральный закон «О воинской обязанности и воинской службы»" только студентам вузов, имеющих государственную аккредитацию.

Равным образом не улучшает процесс толкования и применения норм права их дублирование в нескольких законах и иных нормативных актах. Наоборот, такой прием законодательной техники неоправданно уве­личивает текст законов, затрудняет поиск оригинальных норм и дезориен­тирует правоприменителя, создавая иллюзорное впечатление о наличии в законодательстве "лишних норм", которые можно и не учитывать в кон­кретных правоотношениях.

Законотворческая практика знает лишь один наиболее эффективный способ борьбы с многообразием нормативно-правовых актов, дублирова­нием норм права, противоречиями и пробелами — это кодификация.

«Главным направлением совершенствования законодательства была и остается его кодификация по отраслям права, — полагают авторы моно­графии «Российское законодательство: проблемы и перспективы». — Именно отраслевая кодификация дает возможность проанализировать весь основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, корреспондирующей одноименной отрасли права, обеспечить взаимоувя- занность входящих в нее нормативных актов, что в свою очередь и позво­ляет говорить о более широких юридических рамках отраслевой кодифи­кации, о большем ее влиянии на органичность и целостность самой систе­мы законодательства" (66. С. 95).

В последние годы тезис о необходимости подготовки и принятия Кодекса РФ об образовании получал достаточное обоснование в ряде пуб­ликаций ( 73. С. 82; 62. С.92; 49. С. 43. ). Посильный вклад в обоснование этого тезиса внес и автор этой работы ( 80), а в 2001 были предприняты первые шаги на пути проектирования данного акта - подготовлена кон­цепция общей части Кодекса. Ее положения были изложены в двух рабо­тах : «Концепции общей части Кодекса РФ об образовании».Под ред. В.М. Сырых и Ю.А. Кудрявцева. ( 36) и «Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (общая часть). Под ред. В.М. Сырых и Ю.А. Кудрявцева (57).

Концепции Кодекса РФ об образовании разрабатывалась в рамках программы «Научное, научно-методическое, материально- информационное обеспечение реализации Плана действий Правительства Российской Федерации» рабочей группой, созданной при Комитете Сове­та Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо­гии, в которую вошли видные специалисты в области образования и обра­зовательного права.

В рецензии на «Основные положения концепции Кодекса РФ об об­разовании», подготовленной Ф. Григорьевым, В. Колесниковым, Ю. Круг- ловым, Е. Олесеюком отмечалось, что «издание, которое чревато немалой сенсацией в научных кругах, как и среди практиков, несомненно вызовет активный отклик не только в России, но и за ее пределами. Дело в том, что такого нет ни в одной университетской стране мира. Сведущие люди ут­верждают, что подобный кодекс готовится во Франции. Но это обстоятель­ство лишь добавляет интереса к произошедшему событию» (18).

Перевод теоретической идеи о кодификации образовательного зако­нодательства в сферу законопроектной деятельности значительно повы­шает значимость исследований, связанных с разработкой теоретических проблем кодификации образовательного права. Нужно прежде всего четко определить, какие конкретно задачи в деле совершенствования законода­тельства об образовании удастся решить благодаря его кодификации. Лишь заранее знания потенциальные возможности этой формы системати­зации и творчески используя их при подготовке Кодекса РФ об образова­нии, можно надеяться на успех , на существенные позитивные изменения в системе образовательного права, на повышение его роли в решений акту­альных проблем современного образования в Российской Федерации.

Благодаря Кодексу РФ об образовании, по нашему мнению, можно решить, как минимум, шесть взаимосвязанных задач:

1) завершить процесс формирования массива норм образовательно­го права в качестве самостоятельной отрасли права, способной осуществ­лять эффективное нормативно-правовое регулирование общественных от­ношений на уровне современных задач и потребностей гражданского об­щества, государства и личности. При этом представляется возможным наиболее полно и последовательно закрепить системообразующие компо­ненты отрасли - предмет, объект, принципы, систему источников;

2. выделить образовательные отношения в качестве особого вида общественных отношений, которые определяют специфику и своеобразие образовательного права как самостоятельной отрасли права и разработать адекватный этим отношениям метод правового регулирования;

3. поднять на уровень законодательного регулирования значитель­ную часть отношений в сфере образования, которые еще регулируются преимущественно подзаконными нормативно-правовыми актами;

4. обеспечить нормы Кодекса действенным механизмом их реализа­ции в конкретных отношениях, устранив декларативные предписания, дей­ствующие только формально;

5. преодолеть многообразие источников федеральных нормативно- правовых актов и устранить пробелы, противоречия и неоправданные по­вторы отдельных норм в разных нормативно-правовых актах;

6. оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права, конкретизировав и уточнив предметное содержание ком­плексных институтов, как основных способов взаимосвязи образователь­ного права и других отраслей российского права.

Но прежде чем раскрывать содержание задач, решаемых с помощью Кодекса, необходимо привести аргументы в пользу терминологического обозначения данного акта как «Кодекса РФ об образовании». Нередко спрашивают: почему Кодекс, а не Основы законодательства и почему «Ко­декс РФ об образовании», а не «Образовательный кодекс РФ»?

Законотворческая практика знает два вида кодификационных актов, принимаемых в форме закона, - основы законодательства и кодексы.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик были характерны для правовой системы СССР. Они принимались на уровне Союза ССР по отдельным отраслям права - уголовному, гражданскому, трудовому и т.д. В соответствии с Основами законодательства каждая республика принимала кодекс, в котором конкретизировались общие по­ложения Основ применительно к специфике и экономическим, нацио­нальным, историческим и иным особенностям республики.

В настоящее время Основы законодательства не имеют широкого распространения, поскольку распределение предметов ведения и полно­мочий между Федерацией и ее субъектами строится на иных началах. Первичные, исходные нормы отраслей права и законодательства, находя­щихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, на уровне Феде­рации, как правило, устанавливаются в форме кодекса. Каждый субъект Российской Федерации в соответствии с действующим кодексом прини­мает законы, призванные конкретизировать отдельные нормы федерально­го кодекса применительно к своим региональным условиям. При этом за­коны субъектов Российской Федерации не могут противоречить федераль­ному кодексу, равно как и любым иным федеральным законам. Подобным образом осуществляется нормативно-правовое регулирование обществен­ных отношений в сфере административного, трудового, семейного, жи­лищного, земельного и других отраслей законодательства.

Этот способ следует применить и для регулирования общих во­просов образования, которые находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Федерация должна принять Кодекс РФ об образовании, а субъекты Российской Федерации в его развитие должны принимать зако­ны. Иного решения проблем кодификации отраслей права и законодатель­ства Конституция РФ не предусматривает.

В пользу заголовка кодифицированного акта образовательного права как «Кодекса РФ об образовании» служат следующие аргументы.

Отраслевая принадлежность кодексов может определяться как по­средством прилагательного, обозначающего соответствующую отрасль права (например, «Гражданский кодекс РФ», «Уголовный кодекс РФ»), так и имени существительного (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях).

По нашему мнению, отраслевую принадлежность кодификационного акта образовательного права целесообразно обозначить именем существи­тельным. Термин «Кодекс РФ об образовании» позволяет наиболее полно и четко отразить предмет образовательного права, поскольку слово «обра­зование» одновременно обозначает и процесс усвоения знаний, и сово­купность знаний, полученных в процессе обучения.

Термин же «Образовательный кодекс РФ» недостаточно четко отра­жает предмет образовательного права. Прилагательное «образовательный» характеризует то, что относится к образованию. Относиться же к этой сфере может все, что угодно и в каком угодно количестве. Следовательно, избрав термин «Образовательный кодекс РФ», мы сразу же должны при­давать ему специальный, отличный от общепринятого значения смысл, т.е. постоянно оговариваться, что в действительности мы имеет в виду не то, что относится к образованию , а всю сферу образования в целом, по­нимаемую и как процесс усвоения знаний, и как результат этого процесса. Применяя термин «Кодекс РФ об образовании» дает возможность полно­стью совместить его специальный смысл с общепринятым. И по этому ос­нованию данный термин выглядит предпочтительнее перед термином «Образовательный кодекс РФ».

Как отмечалось ранее, в Законе РФ «Об образовании» не только не закреплены системообразующие компоненты отрасли, но даже и не назва­ны. В основополагающем законе образовательного права отсутствуют ле­гальное определение понятия «образовательные отношения», равно как и само понятие, а также предписания, закрепляющие основы метода право­вого регулирования образовательного права. Симптоматично, что даже принципы отрасли в Законе заменены принципами законодательной поли­тики. Словом, законодатель не сумел, да быть может и не пытался форму­лировать нормативные предписания, которыми бы конституировались ос­новные компоненты образовательного права как отдельной отрасли права.

При проектировании Кодекса РФ об образовании, призванного наиболее полно и системно закрепить основы организации и функциони­рования отрасли образовательного права, невозможно пройти мимо его системообразующих компонентов. Если при подготовке 50 с лишним ста­тей Закона РФ «Об образовании» удалось обойтись без четких представле­ний о предмете, методе отрасли, ее исходных принципах, то подготовка Кодекса должна начинаться именно с этих компонентов. Ибо прежде чем проектировать специальные нормы отрасли нужно знать и органично про­водить в них общие принципы, свойства, нормы отрасли, благодаря кото­рым отдельные, специальные нормы ставится в необходимую системную связь и приобретают единую окраску, которая выделяет их из всей сово­купности нормативных предписаний других отраслей права.

Принцип системности проектирования Кодекса РФ об образовании требует последовательного согласования всех системообразующих компо­нентов отрасли таким образом, чтобы они были органично связаны между собой и на этом всеобщем уровне обладали атрибутом объективности, т.е. отражали закономерности функционирования и развития образовательного права. Проектирование системообразующих компонентов Кодекса должно основываться на современных научных исследованиях строения права в целом, его закономерностях, а также обстоятельном изучении сущности и содержания основных компонентов образовательного права - его предме­та, метода и принципов.

Одно из достоинств Кодекса видится в том, что он позволит выде­лить образовательные отношения в качестве вида общественных отноше­ний, которые функционируют в особой предметно-практической сфере общества и нуждаются в специальном нормативно-правовом регулирова­нии. Нормативному закреплению следует подвергнуть все компоненты образовательных отношений: (субъект, объект, содержание), а также сис­тему юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения или прекращения этих отношений. Только при условии обеспечения над­лежащего нормативно-правового регулирования образовательных отноше­ний станет возможным успешное проектирование юридических институ­тов образовательного права, сопровождающих образовательные отноше­ния, а также комплексных институтов образовательного и других отраслей права.

В отличие от Закона РФ "Об образовании", который в силу его об­щего содержания не содержал отдельной главы, призванной регулировать специфику образовательных отношений, разработчики Кодекса обязаны выделить в самостоятельный раздел нормы и институты, направленные на регулирование именно этих отношений как непосредственного ядра, осно­вы предмета правового регулирования образовательного права, и придать им соответствующую правовую форму.

Системное и целенаправленное регулирование собственно образова­тельных отношений позволит выявить их дополнительные свойства, при­знаки, что в свою очередь приведет к образованию новых правовых ин­ститутов ~ институтов объектов образовательных отношений, дисципли­нарной ответственности, процессуальных отношений и др. Сообразно специфике образовательных отношений как главного компонента правово­го регулирования образовательного права будет уточнен и конкретизиро­ван метод правового регулирования отрасли, создан единый правовой ре­жим общественных отношений в сфере образования.

Углубленное понимание предмета и метода образовательного права позволит не только усовершенствовать действующее законодательство, но и определить объективные пределы применения в образовательной сфере норм и институтов других отраслей права. В Кодекс РФ об образовании следует включить комплексные институты, осуществляющие нормативно- правовое регулирование отношений на стыке образовательного права и административного, трудового, социального, гражданского, финансового и семейного отраслей права.

Хотя образовательное право, как и иная отрасль права, не может обойтись без комплексных институтов, закрепляющих специфику приме­нения норм и институтов других отраслей права в регулировании общест­венных отношений в сфере образования, тем не менее далеко не все случаи заимствования действующим законодательством об образовании норм других отраслей права оправданны и правомерны. Наличие в Законе РФ «Об образовании» ряда норм, дублирующих нормы налогового, земельно­го законодательства, законодательства о воинской службе, без их дополни­тельной конкретизации применительно к специфике образовательных от­ношений и образования комплексного института образовательного права, негативно сказалось на их применении в конкретных правоотношениях. Дилемма, какой нормой следует руководствоваться, неизбежно порождала юридические конфликты на уровне как субъектов конкретных правоотно­шений, так и органов государственной власти, вовлеченных в этот спор.

Образовательное право остается одной из немногих, если не единст­венной отраслью права, в регулировании предмета которого значительную роль играют по-прежнему подзаконные нормативно-правовые акты. Закон РФ «Об образовании» обязывает Правительство устанавливать критерии и порядок предоставления обучающимся стипендий, порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов, размеры и порядок предоставления налоговых льгот, осущест­влять первичное нормативно-правовое регулирование и по другим доста­точно важным вопросам. В действительности предмет нормотворческой деятельности Правительства значительно шире его законодательно уста­новленных полномочий. Ибо оно свои актами вынуждено восполнять про­белы федеральных законов, в том числе и нормы отсутствующих законов, принятие которых было прямо предусмотрено Законом РФ «Об образова­нии», Федеральным Законом «О высшем и послевузовском профессио­нальном образовании». Образно говоря, федеральные законы об образова­нии пока что тонут в море подзаконных нормативно-правовых актов, при­нимаемых Правительством Российской Федерации и Минобразованием России.

Превалирование подзаконных актов над законами в регулировании общественных отношений было характерно для СССР, где исполнительная власть и ЦК КПСС были действительными законодателями, тогда как Вер­ховный Совет СССР участвовал в законотворческом процессе эпизодиче­ски и лишь по наиболее важным, основополагающим вопросам. В частно­сти, в сфере образования действовал только один закон «Основы законода­тельства Союза ССР и союзных республик о народном образовании».

В условиях РФ, конституция которой закрепила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, право принятия законов признается прерогативой законодательной власти, а соотношение законов и подзаконных актов в нормативно-правовом регулировании об­щественных отношений меняется кардинальным образом. Закон становит­ся основным источником права, тогда как главной задачей федеральных органов исполнительной власти становится не правотворчество, а испол­нение принятых и вступивших в действие федеральных законов.

Задача приведения в соответствие с Конституцией РФ соотношения законов и подзаконных нормативно-правовых актов в сфере образования и первичного регулирования образовательных отношений только федераль­ными законами может быть успешно и оперативно решена путем подго­товки и принятия Кодекса РФ об образовании. Призванный дать системное и комплексное регулирование образовательных отношений, Кодекс станет основополагающим законом, который позволит установить первичное ре­гулирование отношений не только на уровне принципов и общих норм, но и конкретных предписаний, опосредующих специфику отношений в от­дельных сферах образования. Тем самым потребность в подзаконном пра­вотворчестве значительно уменьшится, а большая часть действующих под­законных актов утратит силу.

При помещении всех законодательных предписаний по вопросам об­разования в одном кодифицированном акте станет ненужным и бесполез­ным какое бы то ни было их дублирование, если, конечно, законодатель не сочтет нужным, "руководствуясь интересами пользователей закона", вос­производить нормы Общей части Кодекса в разделах и главах его Особен­ной части. Кодификация образовательного законодательства будет способ­ствовать и максимальному сокращению противоречий, поскольку число факторов, способствующих их появлению, при этом способе систематиза­ции законодательства существенно сокращается. Внутренняя логика, принципы и иные положения, которым будут подчинены все нормативные предписания Кодекса, исключает возможность появления противоречивых норм. Единство содержания Кодекса состоит не только в его схеме и пред­мете, но и в последовательном логическом согласовании всех его положе­ний. Такова закономерность права вообще, которое всегда должно быть "внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий".

Кодекс РФ об образовании, ориентированный на максимально пол­ное регулирование образовательных отношений, должен содержать такой уровень нормативно-правового регулирования, который обеспечивал бы прямое действие всех его норм, не связывая их реализацию в конкретных отношениях с принятием каких-то дополнительных законов или подзакон­ных нормативно-правовых актов. Таким образом, Кодекс устранит одну из основных причин пробельности действующего законодательства, когда под предлогом подготовки специального закона законодатель в принимае­мом им законе не помещает значительную часть норм права, необходимых по предмету этого закона.

Благодаря Кодексу представляется возможным преодолеть еще один существенный недостаток Закона РФ «Об образовании» - отсутствие дей­ственных механизмов реализации закрепленных им прав участников обра­зовательных отношений. Малый объем Закона, а также недостаточное внимание законодателя к проектированию механизмов реализации норм права, приводит к тому, что в настоящее время участники образовательных отношений не могут реализовать своих конституционных прав и полага­ются только на добрую волю обязанных лиц ( выдача заработной платы работникам системы образования, финансирование образовательных уч­реждений и др.)

Кодекс РФ об образовании, как и кодекс любой иной отрасли права, должен закреплять только те права участников образовательных отноше­ний, которые имеют надежный и действенный механизм реализации в кон­кретных отношениях и обеспечены мерами государственного принужде­ния. Понятно, что разработка таких механизмов представляет собой са­мую сложную задачу законотворческого проектирования, но без ее пози­тивного решения, нельзя надеяться на успех проектируемого закона. Дек­ларативность норм является законотворческой ошибкой, способной не только снизить эффективность соответствующих норм права, но и усили­вать нигилистические устремления в правовой психологии населения, его желании исполнять и соблюдать действующие законы.

В настоящее время имеются все необходимые условия для плодо­творного решения поставленной задачи: стабилизация отношений в обще­стве и сфере образования; наличие обширной нормативной базы, содер­жащей регулирование образовательных отношений на уровне федеральных законов, федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, законо­дательства субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; конкретные результаты научного осмысления практики действия норм и институтов образовательного права, полученные в ходе исследований, проведенных Минобразованием России, иными органами управления образованием и научными коллективами.

Поставленный в повестку дня вопрос о подготовке и принятии Ко­декса РФ об образовании требует незамедлительного решения компетент­ными федеральными органами исполнительной власти соответствующих организационных, правоприменительных, материальных, кадровых и иных вопросов. Важным и необходимым условием успешного проведения такой работы являются четкие представления об основных направлениях и эта­пах работы, которую предстоит осуществить в процессе подготовки проек­та Кодекса.

По нашему мнению, процесс проектирования Кодекса РФ об образо­вании до его внесения в Государственную Думу включает в себя следую­щие стадии:

1. сбор и систематизация нормативно-правового материала по во­просам образования, действующего в Российской Федерации на уровне Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также за рубежом;

2. разработка концепции Кодекса и его схемы;

3. подготовка текста проекта Кодекса;

4. согласование проектируемых новелл с Конституцией РФ, феде­ральными конституционными законами, нормами международного права, другими федеральными законами ;

5. государственно-общественная экспертиза подготовленного проек­та;

6. доработка проекта в соответствии с замечаниями, предложениями, высказанными в ходе экспертизы.

Систематизация нормативно-правовых актов по вопросам образова­ния должна проводиться по уровням образования и завершиться подготов­кой ряда инкорпорированных сборников нормативно-правовых актов типа «Сборник нормативных актов по вопросам общего образования», «Сбор­ник нормативных актов по вопросам высшего и послевузовского профес­сионального образования».

Отдельный сборник следует составить по итогам инкорпорации за­конов субъектов Российской Федерации. Особый интерес представляют законы об образовании стран-участников СНГ и стран Балтии, которые имеют общую с российским законодательством историческую основу и содержат немало оригинальных вариантов нормативно-правового регули­рования образовательных отношений, направленных на сохранение и раз­витие образования в кризисных условиях, во многом сходных с россий­скими. При проектировании Кодекса РФ об образовании следует также учесть опыт стран «дальнего» зарубежья, особенно передовых развитых стран, как для восприятия отдельных прогрессивных институтов образова­тельного права, так и для обоснованной критики предложений о переводе нормативно-правового регулирования образовательных отношений России на принципы и нормы законодательства стран Европы или США.

Имеется настоятельная потребность в подготовке сборника норма­тивно-правовых актов по вопросам образования, принятых ООН, ЮНЕ­СКО, Советом Европы и другими международными организациями, кото­рые содержат общепризнанные нормы и принципы международного права и которые ст. 15 Конституции РФ закрепила в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Проектировать Кодекс РФ об образовании без учета этих норм значит сознательно планировать подго­товку бездействующих нормативных положений, поскольку нормы меж­дународного права имеют приоритет над нормами российского законода­тельства.

Важной стадией проектирования Кодекса РФ об образовании являет­ся подготовка его концепции, т.е. документа, который содержал бы теоре­тическое обоснование основных положений Кодекса, в том числе его предмета, схемы, оптимального варианта нормативно-правого регулирова­ния образовательных отношений, правового механизма, способного обес­печить реальное действие проектируемых новелл.

Как показывает законотворческий опыт, всякие попытки проектиро­вать текст закона или иного нормативного акта сразу, без подготовки его концепции и определения теоретических основ приводят к тому, что под­готовленный проект, особенно если он имеет своим предметом какую-либо широкую сферу отношений, устанавливает исходные, первичные нормы отрасли права или законодательства, оказывается недостаточно совершен­ным.

Не имея четких представлений о специфике регулируемых отноше­ний, эффективных способах их правового регулирования, разработчики за­конопроекта чаще всего ограничиваются написанием общих, неконкрет­ных норм права и к тому же лишенных действенных способов их юриди­ческой охраны и защиты, а подготовку и принятие конкретных норм, оп­ределяющих суть и содержание нормативно-правового регулирования, предусматривают в отдельном законе либо передают в ведение органов исполнительной власти.

Подготовленная в 2001 г. Концепция общей части Кодекса РФ об об­разовании ( 36; 57) формулирует теоретические представления относи­тельно всех основных положений данного законопроекта. В Концепции прежде всего определяется содержание предмета правового регулирования Кодекса РФ и раскрывается роль образовательных отношений как основы данной отрасли, которая имеет уникальный характер и требует оригиналь­ного метода правового регулирования. Комплексные институты в системе образовательного права носят производный, зависимый от образователь­ных отношений характер.

Авторами Концепции разработали достаточно стройную и логиче­ски последовательную структуру (схему) Кодекса, определили все его компоненты на уровне частей, разделов и глав, а также последовательность их расположения в акте. Предлагается в Кодексе выделить Общую и Осо­бенную части, подразделив первую часть на 4 раздела и 20 глав, а вторую на 12 разделов. В Схеме Кодекса закреплена система правовых институ­тов, необходимых для обеспечения полноты правового регулирования предмета отрасли, а также отражена логику их взаимосвязи и взаимообу­словленности. Тем самым представляется возможным определить не толь­ко единство правовых институтов, их принадлежность к одной отрасли, но и увидеть их качественное различие, ту специфику, которая присуща каж­дому институту и должна быть адекватно выражена в системе норм права.

В Концепции основополагающее внимание уделяется обоснованию содержания отдельных глав Общей части Кодекса а также разработке пра­вовых средств, способных обеспечить реальное действие норм права, за­крепляемых ими прав и обязанностей. Авторы Концепции пытаются найти действенные способы преодоления всех существенных недостатков зако­нодательства об образовании, в том числе его декларативности, пробелов и противоречий, предлагают перспективные модели нормативно-правового регулирования образовательных отношений. В Концепции по ряду право­вых институтов приводится несколько вариантов нормативно-правового регулирования.

Конечно, в значительная часть концептуальных положений отражено компетентное мнение их авторов, которое не всегда достаточно обстоя­тельно аргументировано эмпирическим материалом, результатами иссле­дований эффективности действия норм права, прогнозными оценками. Этот недостаток Концепции, к сожалению, является общим для всей зако­нотворческой практики не может быть преодолен отдельной группой спе­циалистов.

Чтобы поставить законотворчество на подлинно научную основу нужно организовать системное исследование эффективности действия норм права, нечто вроде социально-правового мониторинга за действием вновь принимаемых законов и факторов, препятствующих реализации этих законов в конкретных отношениях. Лишь располагая наличным эмпи­рическим материалом, можно требовать от авторов Концепции социологи­ческой обоснованности их теоретических положений. Обязывать же спе­циалистов проводить социально-правовые исследования в процессе разра­ботки Концепции, значить создавать ситуацию аналогичную погоне за двумя зайцами, и тем самым заранее, с самого начала обрекать себя на очевидные негативные результаты такой погони.

Разработка Концепции Кодекса РФ об образовании ~ самостоятель­ная и наиболее ответственная стадия законотворчества, на которой проек­тантам предстоит в какой то мере предугадать правотворческую волю за­конодателя и подготовить такой текст, который был бы одобрен им в пер­вом чтении и взят за основу для дальнейшей законотворческой работы. Наибольшую сложность при проектировании скорее всего будет представ­лять Особенная часть Кодекса, предмет которой за, исключением отноше­ний в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, не был урегулирован на федеральном законодательном уровне.

Помимо содержательной стороны, т.е. норм, адекватно отражающих специфику регулируемых отношений, текст проекта должен характеризо­ваться ясностью и четкостью, что обеспечивается соблюдением правил русского языка и умелым применением логических приемов оперирования понятиями и иными формами мышления. Подготовка текста проекта Ко­декса, удовлетворяющего названным и остальным требованиям законода­тельной техники, предполагает одновременное участие в работе над тек­стом квалифицированных специалистов в области образования, юристов, лингвистов, экономистов, а также специалистов в области логики.

Ответственным этапом законопроектной работы ~ стадия согласо­вания проектируемых нормативных предписаний с действующими норма­ми российского и международного права. Проектанты должны с самого начала принимать меры к тому, чтобы нормативные положения Кодекса полностью соответствовали Конституции РФ, нормам и принципам меж­дународного права, а также были последовательно согласованы с дейст­вующими нормами права других отраслей права, т.е. по вертикали и гори­зонтали. Отсутствие такой процедуры при подготовке Федерального зако­на "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании", привело к тому, что в законе сохранились и, как уже говорилось ранее, по настоящее время действуют противоречия нормам ГК РФ и КЗоТ. Имеют­ся и положения, противоречащие ст. 43 Конституции РФ в части бесплат­ности дошкольного и среднего профессионального образования.

Сказанное не означает того, что проектанты не могут предлагать предписаний, противоречащих действующим нормам законодательства об образовании или других отраслей права. Запрет на проектирование новелл, противоречащих действующим нормам, значительно ограничивал бы воз­можности проектантов в подготовке оптимального варианта нормативно- правового регулирования. Проблема состоит в другом: нужно знать о имеющемся противоречии и уже на стадии проектирования подготовить проект решения об его устранении. Это может быть проект решения о при­знании действующей нормы утратившей силу, либо решение о внесении соответствующих изменений, дополнений в действующий закон другой отрасли права.

Проект Кодекса РФ об образовании обязательно должен быть выне­сен на экспертизу с привлечением не только компетентных органов госу­дарственной власти и должностных лиц, но и работников образовательных учреждений, обучающихся, их родителей и иных заинтересованных лиц. Тезис О.Н. Смолина, согласно которому «без участия педагогической об­щественности никакой закон о стандарте принят не будет» (73. С. 183), полностью применим и к проекту Кодекса РФ об образовании. В сферу об­разования оказывается втянутой, как минимум, половина общества Рос­сийской Федерации в качестве обучающихся, родителей, педагогических и иных работников. И их мнение о том, каким должно быть образование, в каком порядке оно должно существовать и развиваться, что следует до­полнить в проекте, изменить или убрать, не должно оставаться "гласом во­пиющего в пустыне", а подлежит максимально полному учету в оконча­тельной редакции проекта Кодекса.

И все же решающее слово о том, каким должен быть проект Кодекса РФ об образовании, принадлежит проектантам, которые стояли у истоков проекта и, как квалифицированные специалисты, способны отделить в об­щественном мнении " зерна от плевел" и довести проект до максимально совершенной стадии. Но такие специалисты не появляются сами собой. На долю заказчика проекта Кодекса РФ об образовании — а им скорее всего должно быть Минобразование России — выпадает сложнейшая задача по формированию рабочей группы специалистов, способных оперативно и успешно справиться со столь сложной и ответственной задачей. В процес­се формирования рабочей группы следует учесть опыт законотворческой деятельности в соотношении в группе юристов и предметных специали­стов.

По мнению известного специалиста в области законотворчества В.Б. Исакова, «практика создания и деятельности рабочих групп свиде­тельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены два «крыла»: специалисты «пред­метники", владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере дея­тельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и т.д.), и специалисты- юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирова­ния» (25. С. 63).

Процесс проектирования Кодекса РФ об образовании не будет лег­ким и быстрым. Опыта его подготовки нет ни в Российской Федерации, ни в современных развитых государствах. Однако интересы дальнейшего со­вершенствования образовательных отношений в целях обеспечения необ­ходимых условий для получения каждым желающим высшего профессио­нального образования, требуют интенсификации работ по модификации законодательства об образовании, приведению его в полное соответствие с современными потребностями и интересами общества, государства и личности.

С принятием Кодекса завершится не только процесс формирова­ния образовательного права в качестве самостоятельной отрасли россий­ского правоведения, но и ее повсеместное признание в этом качестве. От­рицание этого, уже и в настоящее время очевидного факта существования образовательного права как отдельной отрасли станет уделом лишь немно­гих лиц, не способных к переосмыслению современной практики государ- ственно-правового строительства и безнадежно устаревших канонов пра­вовой науки.