Глава 5. Основные направления совершенствования нормативно-правовых актов образовательно­го права

Процесс совершенствования нормативно-правовых актов образова­тельного права может привести к позитивным результатам при условии одновременного повышения качества всей системы нормативно-правовых актов и в первую очередь актов органов местного самоуправления. Иссле­дования показывают их высокий регулятивный потенциал.

Как свидетельствуют данные опроса, органы местного самоуправле­ния активно реализуют свои нормотворческие функции и принимают нор- мативно-правовые акты с целью регулирования образовательных отноше­ний на территории муниципального образования. В числе таких актов рес­понденты называют нормативно-правовые акты по вопросам создания ре­организации и ликвидации образовательных отношений, финансирования муниципальных образовательных учреждений, установления налогов и сборов на цели образования, региональных нормативов финансирования образования. Принимались также нормативно-правовые акты, устанавли­вающие порядок информационного обеспечения образовательных учреж­дений, проведения муниципальными органами управления образованием контроля и по другим вопросам. (См. табл. 5).

Таблица 5

Тематика нормативно-правовых актов, принятых органами ме­стного самоуправления по вопросам образования

J п	Наименование вопроса	Число работников му­ниципальных органов уг ления образован­ием, отметивших нали­чие нормативно-право- вых актов, принятых ор­ганами местного самоуп­равления (в %)	Число директоров отметивших нали­чие нормативно- правовых актов, принятых органами местного самоуправ­ления (в %)
	Порядок создания, реорганиза­ции, ликвидации образователь­ных учреждений	16,7	17,1
■	Порядок финансирования обра­зовательных учреждений	19,4	11,4
-	Региональные программы разви­тия образования	25,0	17,1

L	Национально-региональный ко­мпонент государственного ста­ндарта	5,6	5,7
	Законы о местных налогах и	ПД	10,0
	сборах на цели образования
(	Региональные нормативы фина­	—	7Д
	нсирования
	Дополнительные требования к ф(	—	2,9
	ральным требованиям к образовательным учреждениям
	в части строительных норм и
	правил, санитарных норм
< <	Порядок информационного обе­спечения образовательных учре­	8,3	10,0
	ждении
<	Порядок осуществления контро­	8,3	14,3
	ля исполнения государственных (
	зовательных стандартов

Таким образом, органы местного самоуправления не ограничиваются предметом своих исполнительных полномочий и принимают нормативно- правовые акты в развитие федеральных законов и нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации.

Как показывает опрос, участники образовательных отношений руко­водствуются в своей деятельности нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и даже в ряде случаев отдают им приоритет пе­ред вышестоящими актами. Так. 70% респондентов-директоров школ при­меняют нормативно-правовые акты органов местного самоуправления., В тоже время лишь 35,7 респондентов используют нормативно-правовые ак­ты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; и 15,7% респондентов ~ акты Президента РФ.

Достаточно велика и доля респондентов-работников муниципальных органов управления образованием, использующих нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Эти акты используют 61,1% рес­пондентов, тогда как нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ ~ 47,7% респондентов. Акты Президента РФ и вовсе использует 2,8% респондентов-работников муниципальных органов управления образованием.

Нормативно-правовым актам органов местного самоуправления отда­ет приоритет перед вышестоящими нормативно-правовыми актами каж­дый третий респондент — директор школы и каждый второй респондент — работник муниципального органа управления образованием.

Высокий авторитет нормативно-правовых актов органов местного са­моуправления у директоров школ и работников муниципальных органов

управления образованием подтверждается ответами на вопрос: какое предписание они используют в случаях противоречия регионального или местного нормативно-правового акта федеральному закону. 19,4% респон- дентов-работников муниципальных органов управления образованием и 28,6% респондентов-директоров школ в этой ситуации предпочитают при­менять нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Высокий авторитет нормативно-правовых актов органов местного са­моуправления у работников низового аппарата управления образованием свидетельствует о целесообразности проведения специальных исследова­ний нормативно-правовых актов этого уровня, степени их согласованности с Законом РФ «Об образовании» и федеральными подзаконными норма­тивно-правовыми актами, а также актами субъектов Российской Федера­ции.

Как показывает исследование, нарушение иерархической связи меж­ду нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и вышестоящими актами осуществляется двумя способами:

государственные органы субъектов Российской Федерации принима­ют нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к исключитель­ной компетенции органов местного самоуправления, тогда как последние принимают акты, противоречащие предписаниям государственных органов субъектов Российской Федерации.

27,7% респондентов-работников муниципальных органов управления образованием полагают, что государственные органы субъектов Россий­ской Федерации осуществляют нормативно-правовое регулирование по вопросам отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. По мнению 10% респондентов-директоров школ и 24,6% работников орга­нов управления образованием субъектов Российской Федерации, норма­тивно-право вые акты органов местного самоуправления имеют предписа­ния, противоречащие Закону РФ «Об образовании».

Проблема устранения противоречий между нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления пока что не находится в центре внима­ния органов управления образованием.

Возложенная на органы управления образованием субъектов Россий­ской Федерации обязанность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации в области образования исполнятеся не в полной мере. Контроль за соответствием нормативно-правовых актов органов ме­стного самоуправления вышестоящим актам органы управления образова­нием осуществляют лишь частично, в отношении отдельных нормативно- правовых актов. По фактам выявленных противоречий органы управления образованием чаще всего обращаются в прокуратуру, но 25% респонден­тов считают, что часть коллизий в нормативно-правовых актах остается неустраненной.

Еще менее действенна деятельность муниципальных органов управ­ления образованием по отмене нормативных предписаний органов субъек­тов Российской Федерации, нарушающих права органов местного само­управления. Последние крайне редко используют предоставленное им пра­во обращения в суд для отмены предписаний государственных органов субъектов Российской Федерации, нарушающих их права в области обра­зования. Только 5,6% респондентов-работников муниципальных органов управления образованием констатируют наличие решений судебных орга­нов, отменяющих незаконные нормативно-правовые предписания государ­ственных органов субъектов Российской Федерации. В то же время 22,2 % респондентов в числе основных мер по восстановлению законных прав ор­ганов местного самоуправления называют встречу с руководителем органа, принявшего незаконный акт, либо направление письма с просьбой отме­нить его.

Подобные действия приносят позитивные результаты, 5,6% респон- дентов-работников муниципальных органов управления образованием из­вестны случаи отмены государственным органом субъекта Российской Федерации своего незаконного решения по вопросам образования. Однако значительная часть незаконных предписаний этих органов остается без ка­ких-либо изменений. Ни один респондент не знает ситуации, когда бы бы­ли отменены все или большинство незаконных предписаний государствен­ных органов субъектов Российской Федерации. В лучшем случае отменя­лись некоторые нормативно-правовые акты, нарушающие права органов местного самоуправления в сфере образования.

Актуальной для нормативно-правовых актов органов местного само­управления по вопросам образования остается и проблема их соответствия требованиям законодательной техники и подготовки эффективно дейст­вующих норм права. В массиве правовых актов этого уровня имеют место пробелы, декларативные нормы, факты неоправданного заимствования норм вышестоящих нормативно-правовых актов.

Серьезные недостатки нормативно-правового регулирования субъ­ектами Российской Федерации общественных отношений в сфере образо­вания свидетельствуют о том, что представительные органы субъектов РФ находятся в преддверии многоплановой работы по совершенствованию и созданию собственной эффективно действующей законодательной базы, которая бы органично дополняла федеральные законодательство и вместе с ним составляла единую и непротиворечивую отрасль права.

В числе первоочередных мер по совершенствованию законодательст­ва субъектов Российской Федерации представляется целесообразным осу­ществить следующие мероприятия.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, которые еще не реализовали своего конституционного права на нормативно-правовое регулирование образовательных отношений в ре­гионе, должны проявить известную активность в этом направлении и при­нять необходимые законы. С учетом накопленного законотворческого опыта им надлежит изучить и использовать все то, позитивное, что было достигнуто другими субъектами Российской Федерации в процессе подго­товки и принятия законы по вопросам образования, а также избежать со­блазна дублировать нормы федерального законодательства и принимать противоречащие ему положения.

Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, в максимально короткие сроки целесообразно провести работу по совершенствованию ранее принятых ими законов в сфере образования - выявлению и устранению всех несовершенных и малоэффективных норм.

Необходимо прежде всего отменить все нормы, противоречащие За­кону РФ «Об образовании» и другим федеральным законам. Из законода­тельства субъектов Российской Федерации следует исключить как нормы, принятые по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации в области образования, так и нормы, ограничивающие права и свободы граждан, иных участников образовательных отношений, закрепленные фе­деральным законодательством. В этих целях представительные органы мо­гут внести изменения и дополнения в принятые ими ранее законы об обра­зовании.

В случаях, когда законодательные (представительные) органы субъек­тов Российской Федерации полагают, что нормы федерального законода­тельства являются несовершенным, недостаточно точным или малоэффек­тивным, то все такие несовершенства следует исправлять в рамках консти­туционно установленных процедур. Согласно ст. 104 Конституции РФ по любому вопросу, отнесенному к ведению Российской Федерации, предста­вительные органы ее субъектов могут подготовить и в порядке законода­тельной инициативы внести в Государственную Думу проект федерально­го закона о внесении изменений или дополнений в федеральные законы по вопросам образования. Этот проект Государственная Дума обязана рас­смотреть на своем пленарном заседании и принять по нему решение.

Этот путь совершенствования федерального законодательства, ко­нечно, является сложным и не всегда приводит к ожидаемым результатам. Однако, будучи конституционным и легальным, он имеет существенные преимущества перед неконституционной практикой принятия представи­тельными органами субъектов Российской Федерации норм по вопросам, отнесенным к компетенции Федерации, и в соответствии с ч. 5 ст. 76 Кон­ституции РФ не способных применяться в конкретных правоотношениях.

Выявлению и устранению из законов субъектов Российской Федера­ции норм, противоречащих федеральным законом об образовании, могут способствовать органы управления образованием. Федеральные органы управления образованием, равно как и государственные органы управле­ния образованием субъектов Российской Федерации обязаны принимать действенные меры по отмене норм законов, противоречащих федеральным законам, путем обращения в Министерство юстиции РФ либо в прокурату­ру субъектов Российской Федерации.

Минобразованию России целесообразно осуществить текстуальный анализ законов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам образования, с целью выявления в них нормативных предписаний, проти­воречащих Конституции РФ или федеральным законам. Обо всех фактах коллизий Минобразование России должно информировать законодатель­ные (представительная) органы субъектов Российской Федерации и проку­ратуру с просьбой принять меры по приведению законодательства в соот­ветствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Аналогичные ма­териалы могут быть направлены представителям Президента РФ в окру­гах, в обязанности которых входит контроль за соответствием законода­тельства субъекта Российской Федерации федеральным законам.

Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации следует полностью отказаться от практики создания собствен­ных законов об образовании по образу и подобию федеральных законов. Подобная задача неизбежно обречена на неудачу. Предметы ведения Рос­сийской Федерации и ее субъектов в сфере образования различны. Поэто­му и принимаемые ими законы не могут не отличаться предметом право­вого регулирования, содержанием, структурой, полнотой и способами нормативно-правового регулирования.

Законами субъектов Российской Федерации об образовании должны регулироваться лишь те отношения, которые федеральными законами от­несены к компетенции субъектов РФ. В частности, надлежит определить: 1) особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финанси­рования образовательных учреждений региона; 2) порядок установления национально-региональных компонентов государственных образователь­ных стандартов, 3) дополнительные льготы обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений; 4) виды и нормы материального обеспечения названных участников образователь­ных отношений; 5) республиканские (региональные) нормативы финанси­рования образования; 6) другие вопросы, отнесенные к компетенции субъ­ектов Российской Федерации и подлежащие нормативно-правовому регу­лированию в форме законов.

Наиболее сложное направление совершенствования законов субъек­тов РФ об образовании - разработка научно-обоснованных юридических средств, способов, обеспечивающих реальное и эффективное действие со­держащихся в них норм права. Успешное решение этой задачи возможно лишь при опоре на современные достижения науки в сфере организации и деятельности систем образования как в Российской Федерации, так и за рубежом. Не метод проб и ошибок, а научно-обоснованные представления о путях и способах эффективного действия законодательства являются наиболее плодотворным путем проектирования реально действующих норм права в сфере образования.

Существенную помощь в подготовке и принятии представительными органами субъектов РФ законов об образовании, успешном преодолении значительной части несовершенных и малоэффективных норм и других недостатков действующих законов мог бы сыграть модельный закон, раз­работанный коллективом авторитетных ученых-юристов и практических работников. Такой закон позволил бы значительно сократить время и силы представительных органов субъектов РФ на разработку общих, известных и достаточно апробированных вопросов и сосредоточить внимание на под­готовке норм, направленных на регулирование специфики образователь­ных отношений в республике или регионе.

Большую часть мер, которые надлежит применить субъектам Россий­ской Федерации в целях совершенствования нормативно-правовых актов в сфере образования, следует провести и на уровне Федерации с тем, чтобы нормативная основа образовательного права была эффективным и дейст­венным регулятором общественных отношений. И все же кардинальный способ совершенствования федерального законодательства не может сво­диться к «латанию дыр» в едином правовом пространстве путем корректи­ровки и принятия нормативных документов в соответствии с действую­щими федеральными законами.

Основной мерой, способной качественно улучшить состояние законо­дательства в сфере образования, является подготовка и принятие Кодекса РФ об образовании, способного достаточно полно, логически последова­тельно и системно закрепить основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования. Идея о его подготовке в настоящее время поддерживается рядом авторитетных специалистов в области образова­тельного права и даже получила реальное воплощение в виде подготовки и издания Основных положений Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть) (57).