Глава 4. Качество нормативно-правовых актов образовательного права

Помимо противоречий, обусловленных недостаточно конкретным определением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, нормативно-правовые акты образовательного права страдают и иными правотворческими ошибками. Сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Исследовательско­го центра проблем качества подготовки специалистов ( В.М. Сырых, Ю.А. Кудрявцев, В.Н. Зенков, Н.В. Путило, М.Д. Чеснокова) в 2000 г было про­ведено социально-правовое исследование с целью выявления мнения спе­циалистов в области образования об эффективности действия нормативно- правовых актов.

Как свидетельствуют данные исследования, по мнению работников органов управления образованием и работников муниципальных органов управления образованием, а также директоров школ и иных участников образовательных отношений, массив нормативно-правовых актов по во­просам образования имеет ряд существенных дефектов: пробелы, противо­речия, декларативные нормы, нечеткие или неясные формулировки (см. Таблицу 1)

Таблица 1 №п/п	Виды недостатков	Работники управления обра­зованием субъек­тов РФ (в%)	Работники муници­пальных органов Управления обра­зованием (в %)	Директора школ (в %)
1.	Пробелы в нормах права	—	19,4	27,1
2.	Пробелы,обусловленные Отсутствием норма- Тнвно-правовых актов	25	41,7	18,6
3.	Противоречия	75	38,9	35,7
4.	Декларативные нормы	—	13,9	20,0
5.	Нечеткие или неясные Предписания	50,0	41,7	41,4

Отмеченные респондентами недостатки негативно воздействуют на реализацию норм права, в том числе затрудняют процесс принятия право­вых решений. Так, 33,3% респондентов — работники муниципальных ор­ганов управления образованием и 21,4% ~ директора школ по этой причи­не испытывают затруднения при принятии примерно половины решений. В то же время ни одному респонденту не удается решать всех вопросов, руководствуясь действующими нормативно-правовыми актами. Характер­но, что значительная часть респондентов, не имея надлежащей норматив­но-правовой базы, решает вопросы по своему усмотрению, что в свою оче­редь чревато нарушениями законности, прав и свобод участников образо­вательных отношений. В частности, согласно данным опроса, таким обра­зом действует каждый пятый директор школы и каждый девятый работник муниципального органа управления образованием.

Законотворческие ошибки присущи даже федеральным законам, нормы которых составляют основу образовательного права. Вследствие недостаточно высокого качества федеральные законы, по мнению большей части работников муниципальных органов управления образованием и ди­ректоров школ, действуют относительно эффективно или малоэффективно.

В частности, их ответы на вопросы анкеты: «Насколько эффективно действует закон РФ «Об образовании» распределялись следующим обра­зом:

Таблица 2	Ответы	Работники муниципальных Органов управления Образованием (в %)	Директора школ (в %)
	Эффективно	2,8	1,4
	Относительно эффективно	38,9	52,9
	Малоэффективно	41,7	32,9
	Неэффективно	—	2,9
	Затрудняюсь ответить	5,6	4,3

Противоречия между Законом РФ «Об образовании» и конкретизи­рующими его законами, иными федеральными законами, регулирующими отношения в образовательной среде, нередко затрагивают наиболее важ­ные права и свободы участников образовательных отношений.

Совокупность недостатков Закона РФ «Об образовании» не исчерпы­вается упоминавшимися пробелами и противоречиями, связанными с от­сутствием законодательно закрепленного возраста, по достижении которо­го ребенок обязан посещать образовательное учреждение, предоставлени­ем права образовательному учреждению исключать обучающихся, дос­тигших возраста 14 лет, отсутствием в Законе сроков и условий действия устава образовательного учреждения, принятого его учредителями.

Ч. 1 ст. 3 Закона РФ «Об образовании» неоправданно расширяет сис­тему законодательства Российской Федерации, включая в нее наряду с фе­деральными законами и законами субъектов Российской Федерации подза­конные нормативно-правовые акты Российской Федерации и нормативно- правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

Между тем законодательство понимается только как система законов. Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются только Государственной Думой. Законы субъектов Российской Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами. По­этому систему законодательства в области образования могут составлять только законы, содержащие нормы права, регулирующие образовательные отношения. Акты Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти являются подзаконными, должны неукоснительно соответствовать действующим законам и находятся за пределами системы законодательст­ва, образуя систему подзаконных нормативно-правовых актов.

Ст. 8 «Понятие системы образования» Закона РФ «Об образовании» не охватывает всех компонентов данной системы и частично противоречит ст. 4 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональ­ном образовании».

Во-первых, ст. 4 Федерального закона признает компонентом системы высшего и послевузовского профессионального образования не любое об­разовательное учреждение, а только вуз, имеющий лицензию. Ст. 8 Закона РФ «Об образовании» не содержит такого требования к системе образова­тельных учреждений и тем самым неосновательно включает в нее образо­вательные учреждения, не имеющие лицензии. Между тем согласно ч. 6 ст. 33 Закона, право на ведение образовательной деятельности возникает у об­разовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии.

Во-вторых, ст. 8 Закона не указывает в качестве одного из компонен­тов системы образования общественные и государственно-общественные объединения. Между тем такие объединения действуют на уровне всех об­разовательных учреждений (педагогические советы, собрания трудовых коллективов, органы местной самодеятельности, детские и молодежные общественные объединения и др.) и играют действенную роль в организа­ции и проведении образовательного процесса, реализации законов в сфере образования. Последние справедливо включены в число элементов систе­мы высшего и послевузовского образования и, соответственно, должны быть признаны элементом всей системы образования.

Согласно ч. 24 ст. 33 Закона филиалы (отделения) образовательных учреждений проходят регистрацию по фактическому адресу, а лицензиро­вание, аттестацию и государственную аккредитацию ~ в общем порядке, установленном для образовательных учреждений настоящим Законом. Од­нако, абзац 7 ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает иное правило ~ филиалы вузов проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государ­ственную аккредитацию — в составе высшего учебного заведения. Колли­зия изложенных норм порождает возможность различных решений вопро­са об аккредитации филиалов и затрудняет процесс прохождения образо­вательными учреждениями этой процедуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 49 Закона РФ «Об образовании» иск о воз­мещении дополнительных затрат на переподготовку выпускников образо­вательного учреждения вследствие некачественного их обучения подлежит рассмотрению в суде по месту нахождения ответчика в двух месячный срок, а принятое судом решение является окончательным. Данная норма противоречит принципам и порядку рассмотрения исковых заявлений по гражданским делам, закрепленным Гражданским процессуальным кодек­сом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. В частности, ни по одной категории гражданских дел не отказывается в праве заинтересован­ной стороны подать жалобу на решение суда в кассационном или апелля­ционном порядке.

Ч. 1 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» определяет круг источников, которыми закрепляются права и обязанности обучающихся и воспитанни­ков образовательных учреждений, сводит его к уставу образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными акта­ми. Тем самым неоправданно исключаются такие принципиально важные источники права как Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти.

Согласно ч. 2 ст. 56 Закона трудовые отношения работника и образо­вательного учреждения регулируются трудовым договором. Данное поло­жение противоречит трудовому законодательству, согласно которому тру­довые отношения регулируются Трудовым кодексом РФ и иными актами трудового законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а тру­довой договор представляет собой индивидуальный акт, соглашение меж­ду работником и работодателем относительно их конкретных прав и обя­занностей в процессе осуществления трудовой деятельности. Трудовой договор устанавливает лишь некоторые индивидуальные права и обязан­ности работника и работодателя и никоим образом не отменяет прав и обя­занностей работников, предусмотренных действующим законодательст­вом.

Следовательно, ч. 2 ст. 56 Закона РФ «Об образовании» необоснован­но ограничивает трудовые права работников образовательных учреждений, предусмотренные всей системой законов о труде, лишь теми правами, ко­торые отражены в их трудовом договоре .

Ч. 3 ст. 56 Закона неполно и неточно воспроизводит соответствую­щие положения Трудового кодекса РФ, хотя в этом нет никакой необходи­мости. Приведенные в п. 1 и 3 ч. 3 ст. 56 Закона основания для увольнения педагогических работников образовательного учреждения по инициативе администрации повторяют положения трудового права и не представляют собой каких-либо дополнительных оснований для применения такой меры в сфере образования.

Закон не защищает преподавателей, работающих по совместитель­ству от дискриминации, которая повсеместно практикуется образователь­ными учреждениями. С работающими на условиях совместительства пре­подавателями заключается трудовой договор (контракт) на период учебно­го года, т.е. с 1-го сентября по 1 июля. По истечении указанного срока преподавателей увольняют и они оказываются существенно ущемленными в правах по сравнению с преподавателями, работающими постоянно. Во- первых, они получают компенсацию за 40 рабочих дней, а нее за полный отпуск продолжительностью 48 рабочих дней Во-вторых, период нахож­дения в отпуске не входит в педагогический стаж. Таким образом, нару­шается один из ведущих принципов трудового права, согласно которому каждый работник имеет право на равное вознаграждение за равный труд без какой бы то ни было дискриминации.

Существенным недостатком федерального законодательства об обра­зовании является декларативный характер норм права обусловленный от­сутствием надлежащего механизма их реализации в конкретных отноше­ниях. Помимо отсутствия такого механизма в правоотношениях, связан­ных с реализацией норм, закрепляющих и конкретизирующих конституци­онные права личности на обязательность основного общего образования, на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования в го­сударственном или муниципальном образовательном учреждении, о кото­ром говорилось ранее, декларативностью страдают нормы по вопросам семейного образования, самоуправления в образовательных учреждениях, предоставления педагогическим работникам длительного отпуска сроком до одного года.

Фактически бездействует норма Закона, предусматривающая возмож­ность получения общего среднего образования в форме семейного образо­вания. Лишь 10% респондентам-учителям известны факты семейного об­разования. Однако, по мнению 80,8% респондентов, широкое развитие се­менного образования в условиях России нецелесообразно, поскольку роди­тели не смогут самостоятельно организовать процесс обучения ребенка и отсутствует механизм реализации такой формы обучения. В то же время 27,6% респондентов-родителей хотели бы дать своему ребенку семейное образование, но не могут осуществить его из-за отсутствия порядка и ус­ловий применения такой формы образования.

Бездействующей и фактически нереальной является норма, закреп­ленная ч. 6 ст. 42 Закона, согласно которой студенты, обучающиеся в обра­зовательных учреждениях среднего профессионального и высшего про­фессионального образования, могут получить личный социальный образо­вательный кредит.

63% респондентов-преподавателей вузов полагают необходимым уси­лить роль трудового коллектива в распределении доходов, получаемых ву­зом от применения платных форм обучения, и доплат работникам вузов и других видов материального стимулирования. И эта позиция преподавате­лей вузов заслуживает самого пристального внимания. В современных ус­ловиях в государственных и муниципальных образовательных учреждени­ях, особенно в вузах, сложилась несправедливая ситуация, когда платные образовательные услуги оказывают непосредственно работники учрежде­ний, а средствами, полученными от оказания таких услуг, распоряжается ректор вуза. При этом нередко наблюдается явная диспропорция между платой обучающихся за оказанные услуги и размером оплаты труда препо­давателя. Ректора вузов в ряде случаев направляют полученные средства на решение далеко не самых насущных проблем вуза, что вызывает спра­ведливые нарекания со стороны трудового коллектива.

Между тем Закон не закрепляет права трудового коллектива вуза на участие в составлении сметы расходов средств, полученных от платных форм обучения, оказания платных услуг и предпринимательской деятель­ности вуза, а также его контрольных функций за правильностью расходо­вания сметы. Урегулирование этих вопросов в законодательстве об обра­зовании с учетом мнения преподавателей способствовало бы , повышению демократических начал в деятельности вузов.

П. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает право пре­подавателей образовательных учреждений на длительный отпуск сроком до одного года, который должен им предоставляться не реже чем через ка­ждые десять лет непрерывной преподавательской работы. Однако порядок реализации этого права и механизма его защиты Закон не устанавливает. Он определяется учредителем (или уставом) образовательного учрежде­ния. Отсутствие в Законе механизма реализации данной нормы сделало право педагогических работников на длительный отпуск нереальным.

14 % респондентов-учителей школ утверждают, что в уставах их об­разовательных учреждений предусмотрены порядок и условия предостав­ления педагогическим работникам длительного отпуска. И лишь 9,3% рес­пондентов ответили, что в их учреждениях предоставляются такие отпус­ка.

Не отрицая права учредителей и образовательных учреждений само­стоятельно разрабатывать условия и порядок предоставления педагогам длительных отпусков, все же полагаем, что исходные нормы по этому во­просу надлежит закрепить в самом Законе.

Федеральная программа развития образования, утвержденная Феде­ральным законом, в числе основных факторов, дестабилизирующих сферу образования называет неполноту нормативной базы в области образова­ния. Неполнота федерального законодательства образовательного права в значительной мере восполняется подзаконными нормативно-правовыми актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ, Минобра- зованием России, иными центральными органами исполнительной власти.

Как показывает опрос, все федеральные подзаконные нормативно- правовые акты постоянно используются участниками образовательных отношений. Однако каждый участник с учетом его компетенции и интере­сов наиболее часто руководствуется каким-либо одним или двумя источ­никами.

75% респондентов-работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации руководствуются законами об образова­нии субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами Правительства РФ. 83,3% респондентов-работников муниципальных орга­нов управления образованием руководствуются приказами и инструкция­ми Минобразования России, тогда как постановления и распоряжениями Правительства РФ используют лишь 47,2% респондентов.

Иным предстает перечень нормативно-правовых актов, используе­мых директорами школ. В своей деятельности они чаще всего ориентиру­ются на Типовое положение об общеобразовательном учреждении (82,9% ответов) и на нормативно-правовые акты Минобразования России (82,9%

ответов). Акты Правительства РФ используются лишь 31,4% респонден- тов-директоров школ.

В то же время, на вопрос «Какие акты, которыми вы пользуетесь яв­ляются для вас самыми приоритетными (назовите не более трех видов ак­тов)» больше половины респондентов назвали приказы и инструкции Ми­нобразования России (см. таблица 3).

Таблица 3

Федеральные подзаконные нормативно-правовые акты, которые участники образовательных отношений признают для себя приоритетными

№п\	Наименование видов Нормативно-правовых актов	Работники органов управления образо­ванием субъектов РФ (в%)	Работники муници­пальных органов уп­равления образовани­ем (в %)	Директора школ (в%)
	Типовые положения об о зовательных учреж­дениях	74,6	33,3	45,7
	Акты Президента РФ	—	—	2,9
-	Нормативно-правовые Акты Правительства РФ	25,2	8,3	2,9
L	Приказы и инструкции IV нобразования России	50,6	58,3	51,4

На эффективность действия федеральных подзаконных нормативно- правовых актов наиболее интенсивно влияют два недостатка: 1) наличие норм, противоречащих федеральным законам; 2) множественность и бес­системность источников права.

Нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, при­нимаемые в развитие и дополнение федеральных законов с учетом эконо­мического, социального состояния страны, иных конкретно-исторических обстоятельств, нередко принимаются по одному и тому же вопросу и вследствие этого содержат предписания, которые частично дублируют предписания ранее принятых актов, а иногда и противоречат им. В резуль­тате создается массив нормативно-правовых актов, который вызывает зна­чительные затруднения при применении действующих норм права и при­нятии решений. В частности, такая ситуация наблюдается в отношении нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ: по во­просам обеспечения стипендиями и предоставления иных социальных льгот обучающимся и студентам вузов, оплаты труда работников образо­вательных учреждений, аттестации обучающихся и некоторым иным во­просам.

В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ и иные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать реальное действие феде­ральных законов, однако в ряде случаев органы исполнительной власти не принимают надлежащих мер по выполнению этой конституционной обя­занности и даже наоборот принимают нормативно-правовые акты, проти­воречащие законам. Наиболее ярким примером служит распоряжение Пра­вительства РФ от 26 июня 2000 г. № 1072-р, которым были утверждены Основные мероприятия Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы.

В качестве основных мер по совершенствованию системы образова­ния Основными мероприятиями предусматривались: 1) переход на кон­трактную основу финансовых взаимоотношений учреждений высшего профессионального образования, предполагающую нормативно- подушевое финансирование учебных заведений; 2) установление на пери­од перехода к системе персонифицированного финансового конкурсного порядка распределения государственного заказа на подготовку специали­стов и финансирование инвестиционных проектов высших учебных заве­дений с допуском к конкурсу аккредитованных вузов; 3) формирование новой системы стипендиального обеспечения студентов (академические и социальные стипендии).

Конечной целью этих и иных мероприятий, планируемых Правитель­ством РФ, является сокращение численности вузов в стране, не сумевших получить государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием; введение частичной или полной оплаты стоимости обуче­ния в вузе студентом; преобразование государственных (муниципальных) образовательных учреждений в специализированные некоммерческие ор­ганизации.

Курс, которым Правительство пытается реформировать систему обра­зования, является прямо противоположным курсу, который предусмотрен Федеральной программой развития образования, утвержденной Федераль­ным законом. Федеральная программа обязывает Правительство РФ при­нимать меры по сохранению (а не сокращению) потенциала системы выс­шего и послевузовского образования, формированию механизмов, направ­ленных на расширение доступа граждан к получению высшего и послеву­зовского образования.

Значительная часть мер, предусмотренных распоряжением Прави­тельства РФ от 26 июня 2000 г. № 1072-р, не была осуществлена. Тем не менее курс, противоречащий федеральным законам, закреплен в новом распоряжении Правительства РФ от 28 декабря 2001 г. № 1576-р. Нау­ченное «горьким» опытом Правительство принимает распоряжение со сроком действия не два или три года, а сразу на восемь лет ~ до 2010 г.

Как говорилось ранее, Правительство РФ не исполняет в должной ме­ре Закон РФ «Об образовании» в части бюджетного финансирования об­разовательной сферы, установления размеров заработной платы ее работ­никам, обеспечения студентов вузов стипендиями и другими социальными льготами.

Конституция РФ сохраняет действие нормативно-правовых актов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления ее в силу, при условии, что эти акты не противоречат Конституции. Тем самым нормативно-правовые акты Совета Министров СССР и нормативно- правовые акты Правительства РСФСР по вопросам образования сохраняют свое действие и по настоящее время, если они не противоречат Конститу­ции РФ и федеральным законам. Однако правоприменителю весьма трудно установить, какие конкретно акты такого рода действуют, а какие утратили силу по указанным мотивам, особенно когда речь идет об образовательных отношениях, не урегулированных действующим законодательством. Одна­ко никаких решений Правительства РФ относительно действия этой кате­гории актов пока не имеется. Быть может, в настоящее время все норма­тивно-право вые акты бывшего СССР и РСФСР по вопросам образования утратили силу. Но и в этом случае Правительству РФ необходимо принять соответствующее решение

Федеральные нормативно-правовые акты по вопросам образования, не обладающие надлежащим качеством, не могут служить примером, образ­цом для правотворческой деятельности для субъектов Российской Федера­ции. Их акты также изобилуют правотворческими ошибками.

Законы об образовании приняты в республиках Башкортостан, Буря­тия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Алтайском и Красно­ярском краях, Архангельской, Владимирской, Московской областях и дру­гих субъектах Федерации. Одновременно принимаются законы и норма­тивно-право вые акты государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отдельным вопросам образования (социальной поддержки молодежи, о поддержке начального профессио­нального. образования, о социальных гарантиях педагогическим работни­кам и др.).

Как свидетельствуют результаты опроса, нормативно-правовые ак­ты субъектов Российской Федерации играют важную роль в регулирова­нии общественных отношений. Их активно используют значительная часть работников органов управления образованием субъектов Российской Фе­дерации, работников муниципальных органов управления образованием и директоров школ.

Достаточно велика и доля респондентов, признающих приоритет нормативно-правовых актов субъектов РФ в регулировании общественных отношений. Акты органов управления образованием субъекта Российской Федерации признаются приоритетными каждым третьим респондентом- работником муниципального управления образованием и каждым пятым респондентом-директором школы.

В то же время законы об образовании субъектов Российской Феде­рации имеют меньший авторитет. Их признают в этом качестве лишь каж­дый шестой респондент-директор школы и каждый пятый респондент- работник муниципального органа управления образованием.

Между тем законы субъектов Российской Федерации содержат нема­ло норм, противоречащих федеральному законодательству.

Так, Закон Республики Татарстан «Об образовании» (в редакции 1977 г.) не признавал даже Конституцию РФ в качестве источника законо­дательства об образовании. В ст. 2 Закона, закрепляющей систему законов об образовании, действующих на территории Республики Татарстан, на­зываются только Конституция Республики и республиканский закон об образовании. Не называется Конституция РФ и в ст. 28 Закона, посвящен­ной вопросам разграничения полномочий в области образования между органами государственной власти Республики Татарстан и Российской Фе­дерации. Оказывается, что данный вопрос на территории Республики ре­шается не в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, а на основе Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предме­тов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан».

Все вопросы государственного управления образованием отнесены к ведению Государственного Совета и Кабинета Министров Республики Та­тарстан. При этом последний освобождается от обязанности осуществлять федеральную политику в области образования, возложенную на субъектов Российской Федерации ч. 4 ст. 29 Закона РФ «Об образовании». Одновре­менно Закон Республики Татарстан наделяет Кабинет Министров правом решать ряд принципиально важных вопросов, отнесенных к ведению Пра­вительства РФ.

Закон Республики Татарстан об образовании не признает и действия федеральных законов на территории Республики и тем самым противоре­чит ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющей прямое действие федераль­ных законов на всей территории Российской Федерации.

Существенные отступления от требований Конституции РФ и правил законодательной техники содержатся и в других законах об образовании, принятых субъектами Российской Федерации. В числе наиболее значимых недостатков их законодательства по вопросам образования, можно на­звать: 1) наличие противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; 2) неоправданные повторы норм федерального законодательства в нормативно-правовых ак­тах субъектов Российской Федерации; 3) наличие декларативных, т.е. не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм; 4) большое число законотворческих ошибок, вызванных несоблюдением ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и грамматики; 5) недостаточно активную законотворческую деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации.

В законах об образовании субъектов Российской Федерации изоби­луют нормы по вопросам, отнесенным к компетенции государственных федеральных органов. Вторжение в сферу, составляющую предметы веде­ния Российской Федерации, осуществляется двумя способами: 1) воспро­изведением полностью или частично норм Закона РФ «Об образовании»; 2) принятием норм, противоречащих федеральным законам.

Нормы федерального законодательства, изложенные дословно или с некоторыми редакционными изменениями, составляют значительную часть республиканских законов. В той или иной мере, хотя и значительно реже, нормы Закона РФ «Об образовании» воспроизводятся и в законах других субъектов РФ. Дублирование (воспроизведение) норм одного нор- мативно-правового акта в другом является известным и достаточно рас­пространенным юридико-техническим приемом законотворческой и пра­вотворческой деятельности. Этот прием используется и Государственной Думой. Однако его применение возможно и целесообразно в достаточно узких пределах, когда возникает необходимость повторить некоторые об­щие положения, закрепленные Конституцией РФ, другими законами, в це­лях полноты нормативно-правового регулирования общественных отно­шений, осуществляемого другим актом, придания его предписаниям за­вершенности

Однако субъекты Российской Федерации явно злоупотребляют этим приемом и без должных к тому оснований воспроизводят в своих законах об образовании значительную часть норм федерального законодательства. Например, в Законе об образовании Республики Коми разд. II «Система образования» (ст. 8-27) на 90 процентов повторяет ст. 8-27 соответствую­щего федерального закона. Сужена лишь сфера действия норм права тем, что термин «Российская Федерация» заменен термином «Республика Ко­ми». В законах об образовании республик Марий Эл, Карелия, Коми, Уд- мурдской Республики и других субъектов Российской Федерации имеется специальная статья, определяющая компетенцию Федерации в области образования, хотя, как известно, этот вопрос может регламентироваться только федеральным законом.

Чрезмерное, не обусловленное целями полноты и целостности норма- тивно-правового регулирования воспроизведение норм федерального за­конодательства в законах субъектов Российской Федерации создает иллю­зию того, что нормы федерального законодательства, не попавшие в зако­ны республик, не действуют на территории последних. Это иллюзия в зна­чительной мере усиливается в Чувашской республике, республиках Татар­стан и Башкортостан, чьи законы об образовании не содержат четкого ре­шения вопроса о соотношении республиканского и федерального законо­дательства в сфере образования. Закон Республики Саха (Якутия) об обра­зовании и вовсе отрицает действие федерального закона, утверждая, что образование в Республике «осуществляется в соответствии с Конституци­ей, настоящим законом и иным законодательством Республики Саха (Яку­тия)».

Любые положения законодательства субъектов Российской Федера­ции, отрицающие прямо или косвенно приоритет федерального законода­тельства в сфере образования над республиканским, не соответствуют Конституции РФ. Все федеральные акты, принятые в пределах ведения и полномочий Федерации, действуют на ее территории без каких-либо огра­ничений и ни в каком дополнительном санкционировании со стороны ор­ганов субъектов Российской Федерации не нуждаются.

Примером правильного решения вопроса о соотношении федерально­го и республиканского законодательства в сфере образования может слу­жить ст. 3 Закона об образовании Республики Карелия, согласно которой законодательство Республики базируется на соответствующем федераль­ном законе, других законодательных актах Российской Федерации об об­разовании, включает настоящий Закон и иные правовые акты Республики Карелия об образовании. При этом подчеркивается, что Республика Каре­лия самостоятельно осуществляет правовое регулирование в области обра­зования, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Федера­ции.

Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая бы органично дополняла фе­деральное законодательство и содержала только первичные нормы по во­просам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации. Ибо вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Федерации, должны разрешаться в нормативно-правовых актах федеральных органов, а не на уровне субъектов Российской Федерации. При этом права всех субъектов - - республик, краев, областей —на регулирование общественных отношений в сфере образования являются равными. Тот факт, что республики приняли законы, предмет правового регулирования которых аналогичен предмету Закона РФ «Об образовании», а представительные органы ограничились по преимуществу закреплением норм, конкретизирующих отдельные положе­ния этого Закона, никакого значения для регулирования общественных от­ношений не имеет. Нормы законов субъектов Российской Федерации мо­гут применяться в той мере и постольку, поскольку приняты в пределах компетенции законотворческих органов субъектов. Нормы федеральных законов, воспроизведенные в других нормативно-правовых актах, подле­жат применению как нормы федерального закона, а не того органа, кото­рый их воспроизвел в тексте своего нормативно-правового акта.

Это обстоятельство следует особо учитывать тем субъектам Россий­ской Федерации, которым предстоит принять свои законы об образовании.

Они должно разрабатывать оригинальные нормы, а не механически заим- ствоватье положения федерального законодательства.

Другой распространенный дефект законов субъектов РФ об образова­нии -- противоречия, значительная часть которых приходится на коллизии с федеральными законами. При этом можно выделить нормы права, при­нятые: 1) за пределами законотворческой компетенции представительных органов субъектов РФ; 2) в пределах законотворческой компетенции на­званных органов, но ограничивающих права и свободы граждан или обра­зовательных учреждений или иных юридических лиц по сравнению с фе­деральным законодательством.

Представительные органы субъектов Российской Федерации нередко принимали оригинальные решения по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. В ряде законов ревизии подверглась даже компе­тенция Российской Федерации в области образования, несмотря на прямой запрет подобных действий Законом РФ «Об образовании». Согласно ч. 1 ст. 30 Закона, разграничение компетенции в области образования между федеральными органами Федерации и органами государственной власти ее субъектов, установленное ст. 28 и 29 этого Закона, является исчерпы­вающим.

Так, в Законе Республики Коми об образовании, вопреки ч. 3 ст. 10 и ч. 10 и 14 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», к компетенции высших органов государственной власти и управления Республики отнесены такие вопросы федерального ведения, как утверждение государственных образо­вательных стандартов, разработка и утверждение типовых положении о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республи­канского подчинения, а также перечня профессий и специальностей, полу­чение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допус­кается.

Существенно ограничило компетенцию Российской Федерации в сфе­ре образования и Государственное Собрание Республики Башкортостан. В принятом им Законе об образовании из ведения Российской Федерации на республиканский уровень переведены такие вопросы, как разработка и ут­верждение типовых положений об образовательных учреждениях, уста­новление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работ­ников государственных и муниципальных учреждений, минимальных раз­меров ставок заработной платы работников образовательных учреждений, нострификация документов об образовании иностранных государств, уста­новление образовательного ценза педагогических работников и др.

В законах субъектов Российской Федерации достаточно часто встре­чаются противоречия, связанные с ограничением прав граждан, образова­тельных учреждений и иных лиц, закрепленных федеральным законода­тельством. В частности, устанавливается «урезанный» перечень социаль­ных льгот и гарантий, предоставляемых участникам образовательных от­ношений. В сложном положении, например, оказались работники образо­вательных учреждений Республики Саха (Якутия), которые с вступлением в действие Закона Республики Саха (Якутия) «Об учителе» лишились ряда социальных гарантий и льгот , закрепленных Законом РФ «Об образова­нии». В названном Законе отсутствуют права педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной преподавательской работы, на получение ежемесячной денежной компен­сации для приобретения книгоиздательской продукции и периодических изданий, на сокращенную продолжительность рабочего дня и др. Одно­временно предусматривается материальная ответственность педагогов за «ненадлежащее освоение обучающимися государственного образователь­ного стандарта».

В тексте названного Закона нет прямые предписаний о том, что сис­тема социальных льгот и гарантий, предусмотренных федеральным зако­нодательством, не действует в Республике Саха (Якутия). Однако этот вы­вод логически вытекает из текста закона и его последней статьи, в которой предусматривается предоставление педагогическим работникам льготы, предусмотренных только законодательством Республики Саха (Якутия).

Между тем положения законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере образования, принятие с нару­шением компетенции Федерации, равно как и ограничивающие права и свободы участников правоотношений, закрепленные федеральным законо­дательством, не должны и не могут применяться в конкретных отношени­ях.

Коллизии между федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации надлежит разрешать в соответст­вии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой в случае противоречия между федеральным законом, изданным по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Федерации и ее субъек­тов, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует феде­ральный закон.

Бесспорно, что законов субъектов Российской Федерации об образо­вании, противоречащие федеральному законодательству, значительно ос­ложняют процесс выбора необходимой нормы права и ее применения в конкретных правоотношений. Более того, как показывает опрос, значи­тельная часть участников образовательных отношений в подобной ситуа­ции нарушает Конституцию РФ и применяет нормы, противоречащие фе­деральному закону. В результате неосновательно ограничиваются права и обязанности их участников, возникают иные незаконные последствия, соз­дающие социальную напряженность в сфере образования.

На вопрос, «какими предписаниями чаще всего вы руководствуетесь в случаях, когда нормативно-правовой акт противоречит Закону РФ «Об об­разовании» были получены следующие ответы.

Таблица 4 I	Виды ответов	Работники органов Управления обра­зованием субъекта РФ (в %)	Работники муници­пальных органов управления образо­ванием (в%)	Директора школ (в%)
	Использую предписания За­кона РФ «Об образовании»	49,8	41,7	44,3
	Использую предписания Тиг го положения «Об общеобра тельном учре­ждении»	24,6	16,7	31,4
	Использую предписания, со; жащиеся в норматив­но-правовых актах Прави­тельства РФ	24,6	5,6	4,3
	Использую предписания, со; жащиеся в норматив­но-правовых актах Мино­бразования России	49,8	25,0	21,4
	Использую предписания законов субъектов РФ по во сам образования	24,6	27,8	8,6
I
	Использую предписания, со; жащиеся в норматив­но-правовых актах органов i полнительной власти субъекта РФ	27,8	8,3	5,7
	Использую предписания, со; жащиеся в норматив­но-правовых актах органов л ного самоуправления		19,4	28,6
	Решаю вопрос в соответст­вии с рекомендациями руко­водителя органа управления зованием субъекта РФ		25,0	27,1
	Решаю вопрос по своему уел рению	—	5,6	10,0

Словом, незаконные, противоречащие федеральным законам нормы выступают как бы легализованной основой последующих нарушений прав и свобод участников образовательных отношений.

Представительные органы субъектов Российской Федерации не избе­жали и такой распространенной законотворческой ошибки, как принятие декларативных, т.е. необеспеченных надлежащими материальными или юридическими средствами, норм права. Понятно, что кризисное состояние российской экономики не позволяет государству финансировать государ­ственные и муниципальные образовательных учреждения надлежащим об­разом. Однако в ряде случаев основная причина декларативности норм права обусловливается тем, что законодатель, сформулировав важную норму права, не закрепил надлежащих юридических средств, способных обеспечить ее действие. И получается, что норма действует, но никого ни к чему не обязывает и ее нельзя реализовать в конкретных правоотношени­ях.

Например, ст. 24 Закона Алтайского края «О народном образовании в Алтайском крае» устанавливает административную ответственность должностных лиц коммерческих и некоммерческих государственных и не­государственных организаций за нарушение норм настоящего Закона в ви­де штрафа от десяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Желание краевого Законодательного Собрания обеспечить действен­ность закона, повысить ответственность за неисполнение его норм вполне правомерно и понятно. Однако норма носит явно декларативный характер и, руководствуясь ею, вряд ли удастся привлечь кого-либо к администра­тивной ответственности. Ибо в Законе отсутствуют конкретные составы административных правонарушений, совершение которых позволяет реа­лизовать установленную ответственность. Остались нерешенными и про­цессуальные вопросы — кто имеет право выявлять такие правонарушения, составлять необходимые первичные материалы, осуществлять проверку события и состава правонарушения, решать вопросы о применении дисци­плинарного взыскания и др.

Все декларативные нормы, содержащиеся в законах субъектов Рос­сийской Федерации об образовании, негативно влияют на процессы укреп­ления законности и правопорядка в данной сфере, поскольку порождают видимость, иллюзию нормативно-правовой урегулированности общест­венных отношений. На самом же деле декларативные нормы не порожда­ют конкретных правоотношений, не влияют на права и обязанности их участников и в лучшем случае свидетельствуют о намерениях законодателя решить данный вопрос.

Недостаточное качество нормативно-правовых актов образователь­ного права дестабилизирует отношения в сфере образования. Поэтому первостепенной задачей компетентных органов государства и специали­стов в области образования является проведение системных и целенаправ­ленных мер по приведению действующих актов в соответствие с требова­ниями Конституции РФ, правотворческой техники и потребностями лич­ности и общества.