Глава 5. Что мешает признанию образовательного права в качестве отрасли права

Следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, мы должны признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, ко­торыми должны обладать и обладают действующие традиционные отрас­ли права, в полной мере присущи и образовательному праву.

Во-первых, оно имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, кото­рым охватываются отношения в такой особой сфере предметно- практической деятельности общества , как образование. Образовательные отношения, составляя сердцевину (профиль) отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений - объ­ект, субъект и содержание - отличаются от соответствующих компонен­тов гражданскоправовых, трудовых, административных и иных отноше­ний, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный, обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.

Во-вторых, сообразно специфике предмета правового регулирования образовательное право устанавливает и особый режим нормативно- правового регулирования образовательных отношений. Как показано ра­нее, данная отрасль права обладает совокупностью только ей присущих правовых принципов и особым методом правового регулирования. При этом уникальность метода образовательного права проявляется во всех его компонентах.

В-третьих, образовательное право имеет весьма развитую систему источников, в которую входят федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, норма­тивно-право вые акты Минобразования России и иных центральных орга­нов исполнительной власти. Значительной предстает система законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования. В систему источников образовательного права входят также нормативно-правовые акты органов местного самоуправле­ния, локальные нормативно-правовые акты образовательных организаций, и нормативные договоры (см. разд. 1У). Таким образом, образовательное право в полной мере соответствует и такому признаку отрасли, как нали­чие значительной совокупности правовых источников.

В-четвертых, образовательное право интернирует свои предмет в ряд отраслей права, образуя в их структуре комплексные институты, и тем самым обладает еще одним атрибутом отрасли права.

Одним из специфических признаков отрасли права, которому не уделялось достаточного внимания в юридической литературе, является способность отрасли образовывать комплексные институты в системе других отраслей права. Так, гражданское право образует комплексные ин­ституты в системе административного, трудового, семейного, земельного, экологического, уголовного процессуального права и гражданского про­цессуального права. Административное право, образуя комплексные ин­ституты, распространяет сферу своего влияния , если не на все, то на большинство отраслей права.

Способностью создавать свои плацдармы в структуре других от­раслей обладает и образовательное право. Оно «вклинивается» в адми­нистративное право, образуя в нем такой комплексный институт, как под­готовка и повышение квалификации государственных служащих. Феде­ральный закон «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» закрепляет право государственного служащего на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств государ­ственного бюджета.

Содержание права на переподготовку и повышение квалификации составляют правомочия государственного служащего на подготовку к за­нятию государственной должности, профессиональную подготовку в про­цессе прохождения службы, повышение квалификации и переквалифика­цию, подготовка к конкурсам и профессиональным экзаменам. Названные правомочия принадлежат всем государственным служащим независимо от занимаемых должностей и квалификационных разрядов. Соответственно на государственные органы возлагается обязанность обеспечивать реали­зацию права своих служащих на переподготовку и повышение квалифи­кации за счет средств государственного бюджета (См. 35. С. 56).

Содержание института подготовки и повышения квалификации го­сударственных служащих составляют принципы ( единства, обязательно­сти и непрерывности обучения, обеспечения высокого качества и эффек­тивности обучения и др.), нормативные предписания, закрепляющие по­рядок и способы реализации данного права, критерии, которым должны удовлетворять знания, навыки и умения, получаемые государственными служащими в процессе учебы, и которые должны учитываться в процессе их аттестации и решения вопросов о переводе на другие государственные должности.

Институт подготовки и повышения квалификации государственных служащих признается необходимой частью административного права, имеющего своим предметом отношения в сфере управления. Как обосно­ванно полагают П.П. Востриков и А.Р. Василевская, этот институт пред­стает единой, целостной подсистемой в системе государственного управ­ления. С одной стороны, состояние и уровень государственного управле­ния оказывают значительное воздействие на характер и уровень развития этой подсистемы, а с другой стороны, она сама, в свою очередь, активно влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию ( 8. С. 48).

Связь образовательного права с названным институтом администра­тивного права проявляется двумя способами: посредством регулирования отношений, в которые вступают государственные служащие и государст­венные органы с образовательными учреждениями, и непосредственного влияния на нормативные предписания данного института.

Отношения, связанные с получением государственными служащими второго образования или повышением квалификации посредством их обу­чения в соответствующих образовательных учреждениях, регулируются нормами образовательного права. Закон РФ «Об образовании» установил основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере допол­нительного образования. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 утверждено Типовое положение «Об образовательном учре­ждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов», а Минобразованием России приняты Тре­бования к содержанию дополнительных профессиональных образователь­ных программ и другие нормативно-правовые акты.

. Выступая в роли обучающегося - слушателя соответствующего образовательного учреждения - государственный служащий не имеет како- го-либо особого статуса. Он обладает теми же правами и несет теже обя­занности, что и любой слушатель системы подготовки и повышения ква­лификации специалистов. По общим правилам образовательного законода­тельства ведется обучение государственных служащих, их аттестация и выдача документов об образовании. Поэтому не имеется оснований, для признания в системе образовательного права наличия специального, ком­плексного института по вопросам подготовки, повышения квалификации или переподготовки государственных служащих.

Иное положение правового института подготовки, переподготовки или повышения квалификации государственных служащих в системе ад­министративного права. Содержание данного института непосредственно формируется под влиянием образовательного права. Наиболее ярко оно проявляется в способах реализации права государственного служащего на подготовку, переподготовку или повышение квалификации в формах обу­чения и требованиях, предъявляемых к уровню его знаний, а также в сис­теме юридических гарантий,, предоставляемых в процессе обучения.

Государственный служащий, реализуя свое право на подготовку, переподготовку и повышение квалификации может использовать любые формы обучения, закрепленные законодательством об образовании. Про­цесс обучения осуществляется в соответствии с Законом РФ «Об образо­вании» и теми образовательными учреждениями, ориентировочный пере­чень которых содержит ст. 26 Закона. Обучение государственного служа­щего завершается аттестацией, также осуществляемой в соответствии с нормами образовательного права. С учетом специфики образовательного процесса, проводимых в его рамках лекционных и практических занятий, государственный служащий наделяется дополнительными гарантиями, по­зволяющими успешно совмещать учебу с работой.

Таким образом, государственные служащие, проходящие профес­сиональную переподготовку, остаются субъектами административного права, но чтобы реализовать свои права они вынуждены вступать в обра­зовательные отношения. Комплексный характер института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих характеризуется четким распределением сфер влияния между админист­ративным и образовательным правом. Нормы административного права закрепляют материальные права и обязанности государственных служа­щих, а нормы образовательного права устанавливают механизм и процесс реализации этих прав.

Посредством комплексных институтов образовательное право тес­ное взаимодействует с трудовым правом, что в значительной мере объяс­няется неразрывной связью, которая существует между профессиональ­ным образованием и трудовой деятельностью. Можно выделить четыре комплексных института трудового права, которые находятся на «стыке» с образовательным правом, так или иначе формируются под его влиянием. Это институты: 1) ученического договора; 2) профессиональной подготов­ки и повышения квалификации работников; 3) гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам совмещающим учебу с обучением в образо­вательных учреждениях; 4) правового статуса работников, осуществляю­щих руководство преддипломной практикой обучающихся или ведущих индивидуальное обучение в соответствии с ученическим договором.

Согласно Трудовому кодексу РФ организация может заключать уче­нический договор как с лицом, ищущим работу, так и с работником дан­ной организации с той лишь разницей, что ученический договор на про­фессиональное обучение с лицом, ищущим работу, заключается по прави­лам гражданского законодательства, а ученический договор с работником организации ~ трудового .

Трудовой кодекс РФ обстоятельно регламентирует содержание, срок и форму ученического договора, формы ученичества, права и обя­занности учеников в период ученичества и после его окончания. Кодекс возлагает на организацию обязанность обучить лицо специальности, ква­лификации, предусмотренной договором. Между тем не каждая организа­ция правомочна заключать ученические договоры и осуществлять обра­зовательную деятельность.

Для ведения образовательной деятельности по программам началь­ного профессионального образования организация должна иметь специ­альное образовательное подразделение, имеющее необходимые условия для осуществления образовательного процесса и обеспечения качественно­го образования. Порядок получения лицензии на ведение образовательной деятельности определяется законодательством об образовании. Оно же устанавливает порядок реализации прав и обязанностей участников дого­вора ученичества, закрепленных нормами трудового права, в процессе обучения, аттестации и получения документа об образовании. Таким об­разом, комплексный характер института ученического договора, его тесная связь с нормами образовательного права являются необходимым условием получения начального профессионального образования лицом, ищущим работу, или профессиональной переподготовки работников организаций.

В системе трудового права имеется комплексный институт профес­сиональной подготовки и повышения квалификации работников. Содер­жание и действие этого института в значительной мере совпадают с ана­логичным институтом административного права, но не тождественны ему. Эти институты предусматривают различный правовой статус государст­венных служащих и иных работников. Если право на профессиональную подготовку у государственного служащего является безусловным, то ана­логичное право у работников организаций, учреждений реализуется лишь при условии заключения дополнительного договора между работником и работодателем.

Институт профессиональной подготовки работников находится в той же связи с нормами образовательного права, что и аналогичный инсти­тут административного права. Нормы трудового права, закрепляющие обязанности работодателя проводить подготовку, переподготовку и по­вышение квалификации работников и соответствующие права работников, не содержат предписаний, каким образом надлежит исполнять эту обязан­ность, каким критериям должны удовлетворять знания специалистов, за­вершивших обучение, как должен быть организован образовательный про­цесс. Нормы по всем этим вопросам содержатся в образовательном праве и вместе с нормами трудового права образуют соответствующий комплекс­ный институт трудового права.

Комплексным предстает институт гарантий и компенсаций, пре­доставляемых работникам, совмещающим учебу с обучением в образова­тельных учреждениях. Как говорилось ранее, данный институт трудового права без должных к тому оснований частично дублируется нормами Фе­дерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном обра­зовании». В связи с тем, что данный институт устанавливает гарантии и компенсации работникам, а не обучающимся, то он правомерно входит в состав трудового права. Однако несомненна и связь это института с обра­зовательным правом.

Трудовые гарантии и компенсации работникам, совмещающим ра­боту с учебой, устанавливаются постольку, поскольку это необходимо для получения качественного образования. Ежегодные дополнительные отпуска для прохождения промежуточной аттестации, отпуска для подго­товки и защиты дипломной работы, сдачи итоговых государственных эк­заменов предоставляются работникам-обучающимся с учетом специфики образовательного процесса, норм образовательного права, регламенти­рующих этот процесс, а также порядка проведения занятий и аттестации обучающихся.

На «стыке» образовательного и трудового права образуется еще один комплексный институт, закрепляющий правовой статус работников, осу­ществляющих руководство производственной или преддипломной практи­кой обучающихся. Работник выступает в нетипичном для себя качестве специалиста, призванного участвовать в образовательном процессе, оказы­вать действенную помощью по овладению практическими навыками обу­чающимися.

Согласно письму Минобразования России от 3 августа 2000 г., руко­водитель производственной или преддипломной практики от организации, в которой проводится практика, обязан участвовать в составлении рабочей программы проведения практики, оказывать помощь обучающимся в ос­воении программы, сборе материалов для дипломной работы, несет от­ветственность за соблюдение обучающимися правил техники безопасно­сти.

Таким образом, образовательное право обладает всеми системообра­зующими признаками, которые присущи любой отрасли российского пра­ва. Характерно, что эти свойства, присущие образовательному праву, находятся не в стадии становления, формирования, а наличествуют, про­являют себя в ставшей, развитой форме, достигли того уровня, при кото­ром имеются все основания признать эту отрасль в качестве отдельного и самостоятельного компонента системы российского права.

Предмет и метод образовательного права, равно как и система его принципов объективируют себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления их действительного содержания, свойств, связей достаточно анализа существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных от­ношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях сис­темообразующих свойствах образовательного права, которые были пра­вомерными пятнадцать - двадцать лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законода­тельством, иными наличными фактами, процессами и событиями.

И тем не менее, сегодня российских правоведов, сомневающийся в претензиях образовательного права на роль самостоятельной отрасли рос­сийской системы права, значительно больше, чем готовых признать обос­нованность этих претензий. Как справедливо констатирует В.В. Озеров, в настоящее время тезис о самостоятельности образовательного законода­тельства как отрасли права «не является общепризнанным. Массив норм, действующих в системе образования, чаще всего рассматривается в каче­стве комплексной отрасли законодательства, где содержатся нормы адми­нистративного, гражданского, трудового и других отраслей права» ( 55. С.41).

Имеется ряд причин, препятствующих восприятию широкой науч­ной общественностью образовательного права как новой отрасли права, в том числе: 1) консерватизм мышления; 2) недостаточно широкий круг специалистов, занимающихся проблемам образовательного права; 3) не­глубокая исследованность проблем системного строения образовательного права, его связей с другими отраслями права; 4) отсутствие в основопола­гающем законе отрасли - Законе РФ «Об образовании» и других норма­тивно-правовых актах отдельного правового института или совокупности таковых, имеющих своим предметом образовательные отношения в чис­том виде, свободном от связей с другими отраслями права; 5) наличие в за­конодательстве об образовании нормативных предписаний, дублирующих без должных к тому оснований нормы гражданского, трудового, админи­стративного права и усиливающих иллюзию вторичного, комплексного ха­рактера образовательного права, лишенного собственного предмета, мето­да и остальных системообразующих признаков.

Основные сомнения в способности образовательного права быть от­дельного отраслью права порождают лица с консервативным типом мыш­ления, способные испускать «ахи и охи» по поводу кризиса, застоя в науке, но не готовые творчески воспринимать ее новейшие веяния и по­ложения, соответствующие современному состоянию в развитии социаль­ных явлений и процессов. Консерватизм в научном восприятии новых положений, идей - явление типичное и весьма распространенное. Считает­ся, что все ученые участвуют в процессе сопротивления новым знаниям, их неприятии с той лишь разницей, что одни участвуют в качестве лиц, испытывающих сопротивление, а другие - сопротивляющихся новым иде­ям {47. С. 7).

Особый консерватизм научная общественность проявляет в оценках новых положений, идей, посягающих на фундаментальные положения науки, составляющие ее «золотой фонд» и давно приобретшие статус на­учных аксиом. К их числу относится и система права, значительная часть отраслей которой имеет почтенный возраст, насчитывающий не­сколько столетий, а то и тысячелетий. Поэтому тезис об образовательном праве как новой отрасли права большинством юристов —представителей традиционных отраслей воспринимается с теми же чувствами, какими члены губернского дворянского собрания реагирование на появление в их составе «хама» крестьянина. Тезис, как правило, отметается что говорится с порога и без сколько-нибудь убедительных резонов, научно обоснован­ных аргументов. Яркой иллюстрацией этому служит выступление Е.А. Суханова на У1 Международной конференции «Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации» 11 октября 2001г.

Свою убежденность в невозможности существования образователь­ного права как самостоятельной отрасли выступающий аргументировал двумя, но в равной мере ненаучными, приемами: изобличал в научном «невежестве» своего оппонента и неоднократно повторял как заклинание фразу - «отрасли образовательного права нет и быть не может». Справед­ливости ради следует отметить, последний метод профессора не является оригинальным, поскольку уже применялся такими известными личностя­ми, как Василий Восьми-Булатов и товарищ И. Сталин. Заключая свое вы­ступление уважаемый профессор сказал, что образовательное право есть часть административного права, но ни одного аргумента в пользу такого вывода не привел.

Сохранению консервативных взглядов на образовательное право во многом способствует недостаточное внимание российских правоведов к проблемам образовательного законодательства вообще и его связей с дру­гими отраслями права, в частности. В начале 90-ых XX в. всего несколько юристов занимались проблемами образовательного права, а у истоков проекта Закона РФ «Об образовании» их вообще не было.

Интерес юристов к теоретико-прикладным проблемам образователь­ного права возрос в связи с исследованиями, организуемыми Минобразо- ванием России на протяжении последних четырех-пяти лет. Временные творческие коллективы разработчиков, существовавшие первоначально при Исследовательском центре проблем качества подготовки специалистов образовательного права, в настоящее время, время активно работают под руководством Центра образовательного права Минобразования России. Значительно расширился и круг специалистов, способных на надлежащем уровне исследования данные проблемы, что в значительной степени обу­словило успешную подготовку Основных положений концепции Кодекса РФ об образовании (57). В подготовке этого документа участвовало уже более 30 специалистов в области образовательного права.

Исследованию проблем образовательного права в значительной сте­пени способствовали ежегодные международно-практические конферен­ции, проводимые под эгидой Академии труда и социальных отношений либо Российского университета дружбы народов в 1996—2001 г., а также журнал «Право и образование», издаваемый Российской ассоциацией не­государственных образовательных учреждений и современного гумани­тарного образования. Активизировал свое участие в разработке проблем образовательного права и Институт управления Российской академии об­разования.

По мере расширения круга правоведов и иных специалистов, актив­но участвующих в разработке теоретических и прикладных проблем обра­зовательного права, растет и число сторонников идеи об образовательном праве как самостоятельной отрасли права. Но для окончательного преодо­ления устаревших стереотипов российских правоведов, необходимо даль­нейшее углубленное изучение системного строения образовательного пра­ва, его связей с другими отраслями права, и представление на суд юриди­ческой общественности новых, убедительных аргументов, свидетельст­вующих о необходимости смены широко распространенных, но устарев­ших представлений.

Процесс смены научной парадигмы идет тем быстрее и успешнее, чем полнее и всестороннее исследуемую проблему разрабатывают сто­ронники нового подхода, чем чаще выносят они полученные дополни­тельные аргументы на суд научной общественности. К сожалению, в этом направлении российские правоведы явно не дорабатывают. Даже работы, специально посвященные проблемам системного строения образователь­ного права, не всегда содержат необходимые аргументы. В этом отноше­нии показательны работы В.И. Шкатуллы.

В работе с многообещающим названием «Образовательное законо­дательство: теоретические и практические проблемы» (1996 г.) В.И.Шкатулла вопросам системного строения образовательного права - центральной для работы проблеме - уделяет всего несколько строк сле­дующего содержания:

« Образовательное законодательство - самостоятельная отрасль пра­вовой системы России. Это комплексная отрасль, включающая нормы раз­личных отраслей: педагогического, трудового, административного, граж­данского, финансового и других. Эти нормы не объединены единым мето­дом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регули­рования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые образовательные отношения.

Образовательное законодательство создано для регулирования важ­нейшей сферы общественной жизни - сферы образования. Объектом регу­лирования образовательного законодательства является образовательная сфера» ( 98. С. 68).

Подобная «аргументация» важнейшей научной проблемы скорее льет воду на мельницу ее противников, чем продвигает вперед ее научное решение. Во-первых, право педагогического права на самостоятельную от­расль, о которой автор пишет как о состоявшемся факте, еще нужно дока­зать. Необходимые аргументы в работе, однако, отсутствуют. Во-вторых, тезис о том, что «образовательная право - самостоятельная отрасль право­вой системы России», В.И. Шкатулла подтверждает аргументами, свиде­тельствующими об обратном.

Автор уверяет читателей в том, что образовательное право пред­ставляет собой комплексную отрасль, состоящую из норм разных отраслей и не имеющую единого метода правового регулирования. Но если массив норм права, характеризуется подобными признаками, он может быть лишь отраслью законодательства, но никак не «самостоятельной отраслью пра­ва». Согласно устоявшимся воззрениям российских правоведов, массив норм права выступает в качестве отрасли права постольку, поскольку он обладает самостоятельным методом правового регулирования.Алогизм, допущенный В.И. Шкатуллой, стал возможен из-за не­достаточно четкого различения им нетождественных понятий « отрасль права» и «отрасль законодательства». Быть может, автор стоит на тради­ционных позициях, согласно которым образовательное право является комплексной отраслью законодательства и на роль отрасли права претен­довать не может, а буквальный текст работы не соответствует его действи­тельным воззрениям?

У В.И. Шкатуллы имелась прекрасная возможность уточнить и раз­вить свою позицию в объемном издании «Образовательное право», вы­шедшем спустя пять лет. Однако существенного приращения научных знаний не получилось. Он по-прежнему уверяет, что образовательное пра­во является комплексной отраслью права, включающей в себя нормы раз­ных отраслей права (99. С. 5). Системная связь основных компонентов об­разовательного права, в число которых В.И. Шкатулла включает педагоги­ческое , гражданское, трудовое и другие отрасли права, в работе так и не получила надлежащего освещения.

Получается, что сторонник образовательного права действует теми же приемами, что и его оппоненты. Та же непоколебимая уверенность в правоте своей позиции и то же полное отсутствие аргументов. Если, Е.А. Суханов свято верует в невозможность образовательного права как компо­нента системы права, то В.И. Шкатулла столь же свято убежден в обрат­ном и вся полемика сводится к многократным, но голословным утвержде­ниям: «нет и не может быть», «есть и существует». Но сколько ни повто­ряй слово «халва», слаще во рту не станет. Поэтому и для введения обра­зовательного права в статус общепризнанной отрасли российского права нужны обстоятельные научно обоснованные аргументы

Для торжества идеи образовательного права как новой отрасли права требуются углубленные исследования, во-первых, ее предмета правового регулирования с целью обоснования его самостоятельного, оригинального содержания и неправомерности трактовок как простого комплекса обще­ственных отношений, принадлежащих другим отраслям права; во-вторых, системообразующих признаков и в первую очередь метода правового ре­гулирования, призванного придавать специфически юридическое содержа­ние предмету правового регулирования, устойчивость и целостность; в- третьих, комплексных институтов, образуемых в системе образовательно­го права, которые носят вторичный, обеспечительный характер, меняются сообразно специфике метода правового регулирования данной отрасли и никак не колеблют ее самостоятельного значения.

Названные и иные проблемы системного строения и статуса образо­вательного права имеют важное практическое значение в деле совершен­ствования действующего законодательства, устранения в нем недостатков, обусловленных пробелами и проблематичными знаниями правовой науки.

Изложенные и иные факторы, препятствующие признанию образова­тельного права в качестве новой отрасли права, носят субъективный ха­рактер и со временем будут преодолены. Чтобы ускорить процесс смены научной парадигмы в отношении образовательного права необходимо ре­шить три взаимосвязанных задачи: 1) дальнейшая разработка теоретико- прикладный проблем системного строения образовательного права, его места в российской правовой системе; 2) критический анализ аргументов, выдвигаемых оппонентами идеи образовательного права как новой отрас­ли; 3) совершенствование действующего законодательства об образовании с целью оптимизации его структуры и приведению ее в полное соответст­вие с объективными связями правовых институтов отрасли.