Глава 2. Предмет правого регулирования образовательного права

В современном обществе образовательные отношения, будучи само­стоятельным и развитым видом общественных отношений, стабильность и действенность которых обеспечивается благодаря правовому регулирова­нию, выступает объективным основанием образовательного права. Эта новая отрасль российского правоведения, заявившая о себе лишь сравни­тельно недавно, не требует передела сфер влияния между традиционными отраслями права, сохраняет их предметы в прежней целостности и непри­косновенности. Предметом образовательного права выступает ничейное, «дикое» правовое поле, до которого у законодателя до недавнего времени не доходили руки в силу «огосударствления» и недостаточной развитости образовательных отношений.

В настоящее время, когда интенсивно развивающиеся рыночные от­ношения внесли значительные коррективы в нормативно-правовое регули­рование всех сфер общества, в том числе и образования, законодатель вы­нужден был изменить свое правовую политику в образовательной сфере и спешно наверстывать свое отставание принятием ряда законов и значи­тельного числа подзаконных нормативно-правовых актов. В образователь­ной сфере, ставшей притягательной для законотворческих и иных право­творческих органов государства, весьма четко и ясно определился непо­средственный предмет правового регулирования - образовательные отно­шения.

Образовательные отношения, содержанием которых выступают от­ношения, устанавливаемые между обучающимися, педагогическими ра­ботниками и образовательным учреждением с целью получения обучаю­щимися общего или профессионального образования, обладают всеми свойствами предмета правового регулирования отдельной отрасли права. Они являются устойчивыми, массовидными и способствуют удовлетворе­нию жизненно важных потребностей общества, государства и личности.

Процесс социализации личности, без чего не могут существовать совре­менная экономика, наука, культура и другие сферы общества, становится возможным благодаря обучению и воспитанию личности в процессе полу­чения ею общего и профессионального образования.

Как показано ранее, образовательные отношения действуют в осо­бой, самостоятельной сфере предметно-практической деятельности обще­ства и государства, принципиально отличаются от гражданских, админи­стративных, трудовых и иных общественных отношений и в силу этого обособляются в качестве отдельного вида общественных отношений. Об­разовательные отношения обладают сложной и динамичной структурой. Длящиеся, как правило, в течение нескольких лет и подразделяющиеся на ряд иерархически взаимосвязанных стадий ( четвертей, семестров, учеб­ных годов и др.) образовательные отношения предстают одновременно многосторонними, многоаспектными, основанными на личном участии в них субъектов образовательного отношения.

Законодательство об образовании устанавливает не только права и обязанности участников образовательных отношений, но и действенные механизмы их реализации, применительно к специфике каждого уровня образовательных отношений. Такие механизмы закреплены в главе П «Система образования» Закона РФ «Об образовании», а также в положения о типах, видах образовательных учреждений, утверждаемых Правительст­вом Российской Федерации.

Таким образом, нормативно-правовое опосредствование образова­тельных отношений, имеющих сложный и динамичный характер, не мо­жет ограничиваться одним или двумя правовыми институтами. Для пол­ного и всестороннего отражения этих отношений в нормах права , а также для закрепления механизма их реализации в конкретных отношениях тре­буется развитая совокупность норм и правовых институтов.

В законодательстве об образовании можно выделять, как минимум, 17 правовых институтов по общим вопросам нормативно-правового регу­лирования собственно образовательных отношений: 1) объекты образова­тельных отношений; 2) государственные стандарты образовательных от­ношений; 3) документы об образовании; 4) итоговая аттестация выпускни­ков образовательных отношений; 5) образовательные программы; 6) общие требования к содержанию образования; 7) общие требования к организа­ции образовательного процесса; 8) общий правовой статус обучающихся и их родителей; 9) общий правовой статус педагогических работников; 10) общий правовой статус образовательных учреждений; 11) основания для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений; 12) общие положения о порядке приема лиц, в образовательные учрежде­ния; 13) процессуальные правоотношения в образовательной сфере; 14) время обучения и время отдыха; 15) гарантии и компенсации обучающим­ся; 16) учебная дисциплина; 17) меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям образовательных отношений.

Установлением правовых институтов по общим вопросам образова­тельных отношений их нормативно-правовое регулирование не завершает­ся. На каждом отдельном уровне образовательного процесса общественные отношения имеют свою специфику. Поэтому общие институты образова­тельного права дополняются институтами, закрепляющими особенности образовательных отношений с учетом специфики отдельных уровней об­разовательного процесса, некоторых других факторов. Соответственно значительно расширяется и круг институтов, регулирующих образова­тельные отношения.

Так, по мнению авторов Концепции общей части Кодекса РФ об об­разовании, система таких институтов выглядит следующим образом: 1) Дошкольное образование; 2) общее образование; 3) начальное профессио­нальное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) выс­шее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование; 7) дополнительное образование; 8) образование лиц с огра­ниченными возможностями здоровья; 9) образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, 10) обра­зование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных уч­реждениях открытого и закрытого типа; 11) Образование иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных учреждениях Россий­ской Федерации; 12) военное образование (36. С. 11-12).

Вопрос о системе институтов Особенной части образовательного права является пока что дискуссионным. Однако несомненным является сложный состав этой системы, наличие в нем самостоятельных институ­тов, требующих особого внимания законодателя и нуждающихся в специ­альном нормативно- правовом регулировании.

Таким образом, в целях полного и последовательного отражения об­разовательных отношений в праве требуется формирование и функциони­рование около 30 правовых институтов. Именно они образуют основу об­разовательного права, над которой надслаиваются правовые институты, действующие в образовательной сфере и находящиеся в тесной связи с нормами и институтами, регулирующими собственно образовательные от­ношения. Это - обеспечительные и комплексные институты, содержание которых ранее, а их система представлена следующим образом.

В предмет образовательного права входят прежде всего обществен­ные отношения, которые регулируются образовательным правом, но лежат за пределами образовательных отношений. Это отношения, в которые вступают обучающиеся, педагогические работники и руководство образо­вательного учреждения в процессе управления учреждением, а также от­ношения, связанные социальной защитой обучающихся и привлечением их к дисциплинарной и материальной ответственности.

В числе институтов управления делами образовательного учрежде­ния можно выделить: 1) участие коллектива образовательного учрежде­ния в избрании его руководителя; 2) участие коллектива образовательного учреждения в формировании иных руководящих органов образовательного учреждения; 3) участие коллектива образовательного учреждения в приня­тии его устава, иных локальных нормативно-правовых актов; 4) функ­ционирование в образовательном учреждении общественных и религиоз­ных организаций.

В системе образовательного права имеется, как минимум, три пра­вовых института, которыми регулируются отношения обучающихся, выте­кающие из образовательных отношений, но лежащие за их пределами. Это прежде всего отношения, связанные: 1) с закреплением социальных прав и гарантий обучающихся; 2) с порядком применения дисциплинарных взы­сканий к обучающимся; 3)с порядком привлечения обучающихся к мате­риальной ответственности.

Значительной и развитой предстает система комплексных институ­тов образовательного права.

Предметом комплексных институтов гражданского и образова­тельного права выступают отношения, связанные с определением: 1) правового статуса учредителей образовательных учреждений; 2) правово­го статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) содер­жания устава образовательных учреждений; 4) порядка создания, реорга­низации и ликвидации образовательных учреждений; 5) особенностей ре­гулирования прав образовательных учреждений на имущество; 6) особен­ностей регулирования платной образовательной и иной предприниматель­ской деятельности образовательных учреждений; 7) особенностей регули­рования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работни­ков; 8) порядка привлечения к материальной ответственности образова­тельных учреждений за некачественное образование;

Предмет комплексных институтов административного и образова­тельного права составляют отношения, связанные с закреплением струк­туры и компетенции органов управления образованием (1); компетенция органов местного самоуправления в области образования (2); компетен­ции и ответственности образовательных учреждений (3); порядка созда­ния, реорганизации и прекращения деятельности государственных и муни­ципальных образовательных учреждений (4); форм и методов осуществле­ния государственного контроля за качеством образования (5).

На стыке трудового и образовательного права лежат общественные отношения, связанные с установлением: 1) особых требований к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 2) особенностей трудово­го договора в образовательной сфере; 3) особенностей оплаты труда педа­гогических работников; 4) продолжительности рабочего времени и време­ни отдыха для работников образовательных учреждений; 5) академических свобод, а также дополнительных гарантий и социальных льгот педагоги­ческим работникам; 6) порядка применения дисциплинарного взыскания к работникам образовательных учреждений.

Совокупность названных сопутствующих и комплексных институ­тов -- необходимая часть предмета образовательного права. Благодаря этим институтам возникают правоотношения, призванные обеспечивать стабильный, устойчивых характер образовательным правоотношениям и тем самым создавать надлежащие условия для реального действия субъек­тивных прав и надлежащего исполнения юридических обязанностей уча­стниками этих отношений.

Предмет правового регулирования, где специфические для отрасли отношения органично сочетаются с нетипичными отношениями, имеет не только образовательное право, но и трудовое, семейное и другие отрасли права. Следовательно, способы обоснования правомерности нахождения в предмете этих отраслей права нетипичных, в том числе комплексных, отношений могут быть использованы и при определении структуры пред­мета образовательного права.

Так, представители науки трудового права четко отличают собст­венно трудовые отношения и другие тесно связанные с ними отношения. В их число включаются отношения по обеспечению занятости трудящихся, отношения органов управления профсоюзного органа на производстве с работодателем и его администрацией, отношения по материальной ответ­ственности участников трудового отношения за ущерб, причиненный по вине одной стороны другой, отношения по разрешению трудовых споров и др. (В.Н. Толкунова, КН. Гусов . 88. С. 9).

Заслуживает внимания и классификация нетипичных, входящих в предмет трудового права отношений на три вида : 1) отношения, предше­ствующие трудовым; 2) отношения, сопутствующие трудовым; 3) отноше­ния, вытекающие из трудовых.

Отношениями, предшествующими трудовым, признаются отноше­ния по обеспечению занятости населения и отношения по производствен­ному ученичеству. Отношения, вытекающие из трудовых, признаются та­ковыми при условии, что им предшествуют трудовые отношения. В эту группу включают процессуальные отношения, связанные с разрешением трудовых споров, а также отношения по поводу возмещения материально­го вреда, причиненного одним участником трудового отношения другому. В отношения, сопутствующие трудовым, включаются отношения по управлению трудом, включая отношения, связанные с участием работни­ков в управлении, а также отношения по охране труда и надзору за соблю­дением законодательства о труде (41. Т.1. С. 106-108).

В системе образовательного права также могут быть выделены от­ношения, которые предшествуют образовательным, сопутствуют им или вытекают из них. Это прежде всего отношения в сфере дошкольного обра­зования. Ст. 9 Закона РФ «Об образовании» включает в число общеобразо­вательных программ, программы дошкольного образования. Ст. 19 Закона признает дошкольные учреждения в качестве самостоятельного типа об­разовательных учреждений, а ст. 18 Закона закрепляет основы правового регулирования дошкольного образования. Тем самым создается впечатле­ние, что отношения в сфере дошкольного образования представляют собой один из видов общего образования.

Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе, отношения в сфере дошкольного образования не в полной мере обладают признаками образовательного отношения. Согласно преамбуле Закона РФ «Об образовании», образование это процесс воспитания и обучения, со­провождающийся констатацией гражданином установленных государст­вом образовательных цензов и подтверждаемый определенным докумен­том. Однако дошкольное образование может, во-первых, проводиться си­лами родителей, без участия дошкольных образовательных учреждений; во-вторых, завершаться без итоговой аттестации знаний обучающихся и без выдачи соответствующего документа. Кроме того, для возникновения отношений на уровне начального общего образования не требуется пред­ставление документа об усвоении программы дошкольного образования.

Таким образом, отношения в сфере дошкольного образования, лишенные существенных признаков образовательного отношения, не мо­гут рассматриваться в качестве его самостоятельного вида. Ибо непремен­ным признаком последнего является наличие в нем всех признаков рода. Недостаточно четкое отличение дошкольного образования от собственно образования, представленного общим и профессиональным образованием, приводит к известной коллизии между легальным определением понятия «образование», закрепленным в Преамбуле Закона РФ «Об образовании», и понятием «дошкольное образование».

Сказанное однако не означает, что отношения в сфере дошкольно­го образования не входят в предмет образовательного права. Такие отно­шения, будучи тесно связанными с образовательными отношениями, предшествуют им во времени и создают условия для их функционирова­ния - формируют необходимые качества обучающихся, способность ус­пешно усваивать школьную программу. Все это свидетельствует о том, что отношения в сфере дошкольного образования признаются предшест­вующими образовательным и входят в предмет образовательного права.

В законодательстве следует более четко отразить сущность до­школьного образования, его тесную связь со стадиями и уровнями образо­вательного процесса с тем, чтобы устранить наблюдаемую ныне коллизию между общим понятием «образования» и содержанием понятия «дошко­льное образование».

Другой институт, предшествующий образовательным отношениям, образуют нормативные положения по вопросам создания образовательных учреждений. Согласно ст. 33 Закона РФ «Об образовании» права образо­вательного учреждения как юридического лица возникают с момента его регистрации, а право на ведение образовательной деятельности с момента получения лицензии. Таким образом, правовой статус образовательного учреждения как участника образовательных отношений напрямую зависит от успешного прохождения им процедур регистрации и лицензирования. Прежде чем образовательное отношение будет признано обучающимися в качестве субъекта образовательных отношений, сможет вступать с ними в такие отношения, оно должно быть признаны таковым компетентными го­сударственными органами.

Законодательство об образовании устанавливает особые требования к работникам, осуществляющим педагогическую деятельность. Однако нормативные положения по этому вопросу не могут рассматриваться в ка­честве института, предшествующего образовательным отношениям. Про­фессиональные качества (образовательный ценз) педагогические работни­ки приобретают в соответствии с общими нормами образовательного пра­ва, которые используются всеми лицами, получающими профессиональное образование. Каких-то особых правовых институтов для подготовки педа­гогических работников действующее законодательство об образовании не знает. Процесс формирования моральных качеств, а также состояние здо­ровья, которым должны удовлетворять педагогические работники, обра­зовательным правом не регулируются.

Поэтому, нормативные положения, устанавливающие особые тре­бования к педагогическим работникам, образуют институт, сопутствую­щий образовательным отношений. В эту же группу входит большая часть комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права с гражданским, административным и трудовым правом. Это, например, ин­ституты, закрепляющие правовой статус учредителей образовательных уч­реждений и статус образовательных учреждений как юридических лиц, структуру и компетенцию государственных и муниципальных органов управления образованием, особенности трудового договора, заключаемого с педагогическими работниками, особенности оплаты их труда и др. В число сопутствующих входят также институт управления образователь­ными учреждениями и институты по вопросам социальной защиты обу­чающихся.

Признавая названные и иные институты сопутствующими образо­вательным отношениям, мы фиксируем лишь факт их одновременного, параллельного действия, т.е. внешнюю связь. Между тем устойчивость внешней связи явлений и процессов, как правило, свидетельствует о суще­ствовании внутренней функциональной связи. Такая связь между образо­вательными отношениями и сопутствующими институтами образователь­ного права действительно существует и способствует решению трех задач: 1) установлению порядка принятия решений, осуществлению иных право­мерных действий, необходимых для возникновения, изменения или пре­кращения образовательных правоотношений; 2) созданию условий для эффективного функционирования образовательных отношений, реализа­ции образовательных правомочий их субъектов; 3) формированию у субъ­ектов образовательных отношений свойств, качеств, способствующих успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнению юри­дических обязанностей.

Отношения в сфере управления образовательным учреждением не входят в состав образовательных. Однако без управленческих отношений ни одно образовательное отношение не может ни возникнуть, ни надле­жащим образом функционировать, ни успешно завершиться.

Во-первых, органы управления принимают массу правопримени­тельных актов, которыми конституируются права и обязанности обучаю­щихся, в том числе их права на обучение в данном образовательном учре­ждении, на прохождение текущей и итоговой аттестации, на переход с од­ного курса (класса) на другой, на получение стипендии и иных социальных льгот. Правоприменительными актами конкретизируются и права педаго­гических работников на преподавание соответствующей дисциплины, на проведение промежуточной и текущей аттестации, на участие в разного рода аттестационных комиссиях, органах самоуправления образователь­ным учреждением и др. В форме правоприменительных актов утвержда­ются образовательные программы и учебные планы, рабочие программы учебных курсов и дисциплин и другие документы.

Во-вторых, управленческие отношения внутри образовательного учреждения сплачивают, организуют педагогический состав и обучаю­щихся в единый, взаимодействующий коллектив, обеспечивающий каче­ственное образование. Авторы монографии «Управление школой: теоре­тические основы и методы» справедливо подчеркивают, что посредством решения управленческих задач в общей школе обеспечивается «организо­ванность совместной деятельности учащихся, педагогов, родителей, об­служивающего персонала и ее направленность на достижение образова­тельных целей и целей развития школы» (90. С. 34).

Важную роль играют комплексные институты в создании надле­жащих условий для эффективного функционирования образовательных отношений и реализации субъективных прав их субъектов. Так, благода­ря деятельности государственных органов управления образованием осу­ществляются прямое финансирование образовательных учреждений, кон­троль за исполнением этими учреждениями и иными участниками образо­вательных отношений действующего законодательства, в том числе кон­троль за качеством образования, соблюдением прав обучающихся.

Предпринимательская деятельность образовательных учреждений, как один из источников дополнительных средств, позволяет им осущест­влять образовательный процесс в условиях весьма скудного государствен­ного финансирования.

Комплексные институты образовательного права способствуют формированию у субъектов образовательных отношений свойств, качеств, необходимых для успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнения юридических обязанностей. Это прежде всего гарантии и ком­пенсации педагогическим работникам, закрепленные законодательством. Институты социальной защиты обучающихся призваны создать матери­альные условия обучающимся из малообеспеченных семей для получения общего или профессионального образования.

Задачам всестороннего развития личности служит институт допол­нительного образования. Закон РФ «Об образовании» включает отноше­ния, связанные с получением дополнительного образования, в систему об­разования. В соответствии с законодательством дополнительное образо­вание решает две задачи: создает условия для личностного развития, укре­пления здоровья, профессионального самоопределения и творческого тру­да детей и молодежи, иных слоев населения; способствует профессиональ­ной переподготовке и повышению квалификации специалистов.

Особенность дополнительного образования ( кроме программ пе­реподготовки специалистов) состоит в том, что оно не входит в число ос­новных базовых программ и не обязательно завершается выдачей доку­мента об образовании, т.е. не соответствует легальному определению «об­разование», данному в преамбуле Закона РФ «Об образовании». Поэтому дополнительное образование детей, иных социальных слоев, осуществляе­мое в целях развития личности, ее способностей или здоровья, представ­ляет собой особый вид институтов образовательного права. Эти институ­ты не регулируют непосредственно образовательные отношений, но влияют на них тем, что способствуют формированию позитивных свойств, качеств субъектов образовательных отношений и тем самым входят в со­став сопутствующих, обеспечительных институтов.

В системе образовательного права имеется также совокупность правовых институтов, опосредующих образовательные отношения, т. е. возникающих в связи с ними и направленных на их охрану, применение мер государственного принуждения к участникам, не выполняющим над­лежащим образом своих обязательств. Это институты, устанавливающие дисциплинарную и материальную ответственность обучающихся и педа­гогических работников, а также порядок ее применения. В их число вхо­дят также институты материальной ответственности образовательного учреждения за некачественное образование и ответственности за осущест­вление им деятельности без надлежащей лицензии, либо запрещенной за­коном, либо не соответствующей уставным целям.

Специфика институтов, опосредующих образовательные отноше­ния, состоит в том, что они не устанавливают каких-либо позитивных прав участников образовательных отношений и при нормальном течении последних вообще остаются нереализованными. Действие этих институтов носит общепревентивный характер и угроза привлечения к юридической ответственности удерживает участников образовательных отношений в пределах правомерного поведения. Нормы, устанавливающие юридиче­скую ответственность, реализуются в случаях, когда права какого-либо участника правоотношения оказываются нарушенными, с тем чтобы вос­становить нарушенное право и удержать других лиц от соблазна не ис­полнять или ненадлежаще исполнять свои обязанности.

В предмет образовательного права входят далеко не все охрани­тельные нормы. Уголовная и административная ответственность за нару­шения законодательства об образовании устанавливается соответственно нормами уголовного или административного права. В систему образова­тельного права входят лишь нормы, которыми закрепляется отношения, связанные с привлечением участников образовательных отношений к дисциплинарной и материальной ответственности. В силу непосредствен­ной связи регулятивных и охранительных норм образовательного права, последние входят в его предмет, образуют относительно самостоятельную совокупность институтов, вытекающих из образовательных отношений.

Особым видом отношений, вытекающих из образовательных, вы­ступают отношения в сфере дополнительного образования, связанные с повышением квалификации и профессиональной переподготовкой спе­циалистов. Повышение квалификации, равно как и профессиональную пе­реподготовку проходят лица, имеющие профессиональное образование. Поэтому отношения, связанные с реализацией этого вида дополнительного образования, входят в группу отношений, вытекающих из образователь­ных отношений.

Таким образом, предмет образовательного права носит сложный характер и включает в себя:

образовательные отношения, которые возникают между обучаю­щимися, педагогическими работниками и образовательным учреждением с целью получения обучающимися общего или профессионального обра­зования не ниже уровня, предусмотренного образовательной программой, и подтверждаемого документом о соответствующим образовании и(или) квалификации. Эти отношения составляют основу образовательного права и выделяют его из совокупности других отраслей права. Образовательные отношения являются для образовательного права основными или про­фильными;

во-вторых, отношения, призванные создавать условия для реально­го действия образовательных отношений, обеспечивать надлежащее ис­полнение обучающимися, педагогическими работниками и их образова­тельными учреждениями своих обязанностей. Такие отношения носят служебный, обеспечительный характер и в свою очередь подразделяются на три вида: 1) предшествующие образовательным; 2) существующие од­новременно с ними; 3) вытекающие из образовательных отношений.

Благодаря отношениям, предшествующим образовательным, у обучающихся и образовательного учреждения формируются свойства, необходимые им как участникам образовательных отношений. Отноше­ния, сопутствующие образовательным, обеспечивают условия для их ус­пешной реализации. Отношения, вытекающие из образовательных отно­шений, являются либо охранительными и направлены на восстановление нарушенного права обучающегося, педагогического работника или обра­зовательного учреждения, либо дополнительными и реализуются в целях повышения квалификации или профессиональной переподготовки специа­листов.

Предмет образовательного права представляет собой совокуп­ность образовательных отношений, а также связанных с ними ком­плексных и иных отношений, которые предшествуют образователь­ным либо возникают на их основе или сопутствуют им.

Сообразно структуре отношений, образующих предмет образова­тельного права, формируется и система данной отрасли. В ее состав вхо­дят: 1) профильные институты, регулирующие собственно образователь­ные отношения, 2) регулятивно-формирующие, закрепляющие порядок формирования свойств, необходимых обучающимся и образовательным учреждениям для вступления в конкретные отношения; 3) регулятивно- обеспечительные, устанавливающих порядок деятельности образователь­ных учреждений; 4) охранительно-обеспечительные, выполняющие функции общей или частной превенции в сфере образования. 5)правовые институты повышения квалификации и профессиональной перепод­готовки специалистов.

Объединение, цементирование столь сложной системы институтов образовательного права в целостное системное образование происходит благодаря единому правовому режиму отрасли и прежде всего ее принци­пам.