Глава 3. Комплексные институты отраслей образо­вательного и административного права

В сфере образования наряду с нормами гражданского права широко применяются нормы административного права.

Данная отрасль по настоящее время не имеет единого кодификаци­онного акта, который бы закрепил ее основные принципы и нормы. Поэтому в современном юридической литературе вопрос о предмете административ­ного права является дискуссионным. Чаще всего предметом этой отрасли признаются отношения, возникающие в процессе организации и функцио­нирования государственной исполнительной власти. Само же администра­тивное право понимается как система правовых норм, регулирующих обще­ственные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганиза- ционной и административно-юрисдикционной деятельности иных государ­ственных органов (суда, прокуратуры и др.) (Ю.А. Старилов . 77. Т..1 С. 292-295).

Таким образом, сфера действия административного права по пре­имуществу ограничивается сферой государственного и муниципального управления, а ее основными подотраслями выступают органы исполнитель­ной власти, государственная служба, административно-правовые режимы, административный процесс и др. (Ю.А. Тихомиров. 86. С. 86-92).

В Законе РФ «Об образовании» вопросы управления выделены в са­мостоятельную и достаточно объемную главу «Управление системой обра­зования». В главе содержатся семь правовых институтов: 1) компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области образования; 2) структура и компетенция органов управления образованием; 3) компетенция органов ме­стного самоуправления в области образования; 4) компетенция и ответствен­ность образовательных учреждений; 5) порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности образовательных учреждений; 6) полномочия органов управления образовательных учреждений и порядок их формирова­ния в аккредитованных образовательных учреждениях.; 7) осуществление государственного контроля за качеством образования.

По вопросам управления имеются отдельные нормы и за пределами главы Ш Закона. В частности, в ст. 7 закрепляется правовой статус государ­ственного образовательного стандарта как критерия оценки качества образо­вания, в ст. 1, 3, 5, 11 содержатся предписания, которыми закрепляются пол­номочия в сфере образования Правительства РФ и иных органов исполни­тельной власти.

В.И. Шкатулла - один из авторов, который наиболее полно исследо­вал проблемы управленческих отношений в области образования, - излагает соотношение институтов образовательного и административного права не­сколько противоречиво.

Первоначально В.И. Шкатулла включает управленческие отношения в предмет образовательного права, выделяя четыре вида (института) таких отношений: по поводу выборов руководителей образовательных учрежде­ний; по поводу разграничения компетенции между органами власти и управления; между разного уровня государственными органами по поводу управления образованием; между муниципальными органами и семьями обучающихся по поводу образования ( 99. С. 33).

Однако в процессе, рассмотрения конкретных вопросов правового регулирования управленческих отношений в сфере образования В.И. Шка­тулла отходит от изложенной позиции. Во-первых, он утверждает, что дан­ные отношения регулируются нормами конституционного и администра­тивного права ( 99. С. 154). Тем самым за пределами предмета образова­тельного права оказываются все без исключения отношения по вопросам управления образовательной сферой и ее отдельными компонентами. Во- вторых, он значительно расширил содержание управленческих отношений на уровне образовательных учреждений, включив в них отношения, связан­ные как с избранием руководителей этих учреждений, так и с формирова­нием органов самоуправления, а также отношения, в которые вступают ор­ганы управления образовательными учреждениями в процессе своей дея­тельности.

Итак, входят ли управленческие отношения в предмет образова­тельного права и, если входят, то в какой части? В данном случае истина, как об этом утверждает один из расхожих научных постулатов, действительно находится посредине. Одна часть управленческих отношений в сфере обра­зования регулируется нормами административного и даже конституционного права, другая только нормами образовательного законодательства.

Соотношение образовательного и административного отраслей права проявляется в тех же формах, что и соотношение образовательного с граж­данским правом. Наряду с нормами административного права, которые в образовательной сфере действуют непосредственно, в системе образова­тельного права по вопросам управления имеется ряд комплексных инсти­тутов. Кроме того, в законодательстве об образовании имеются «чуждые» ему нормативные предписания по вопросам административного законода­тельства.

В сфере образования напрямую действуют нормы административно­го права, которыми: 1) закрепляется правовой статус Правительства Россий­ской Федерации как высшего органа исполнительной власти, осуществляю­щего общее руководство всеми отраслями, в том числе и образованием; 2) устанавливается порядок организации и деятельности органов управления образованием и прохождения государственной службы должностными ли­цами и служащими этих органов; 3) регламентируется порядок осуществле­ния надзорно-контрольных функций специальными органами (службами, инспекциями) за соблюдением образовательными учреждениями строитель­ных норм и правил, санитарно-гигиенических требований, правил техники безопасности и пожарной безопасности, порядка учета и отчетности и др. Кроме того, в сфере образования напрямую действуют нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепляющие порядок и основания привлечения образовательных учреждений и иных участников образователь­ных отношений к административной ответственности, а также порядок су­дебного обжалования действий и решений государственных и муниципаль­ных органов управления образованием или должностных лиц.

Основополагающее значение и прямое действие в сфере образования имеют нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», которыми определяется компе­тенция Правительства и порядок ее осуществления. Все субъекты отноше­ний в сфере образования обязуются исполнять постановления и распоряже­ния Правительства вынесенные на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, реализовы- вать разработанный Правительством РФ и утвержденный Государственной Думой федеральный бюджет, способствовать Правительству в проведении единой государственной политики в области образования, а также реализа­ции мер по развитию и совершенствованию общего и профессионального образования в стране.

Государственные и муниципальные органы управления образованием как компоненты единой и целостной системы исполнительной власти в Рос­сийской Федерации действуют в соответствии с общими нормами, закреп­ляющими порядок организации и деятельности этой системы. Такие нормы содержатся в ряде федеральных законов, указах Президента Рф и постанов­лениях Правительства РФ. Деятельность органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием регулируется конституциями или уставами субъектов Россий­ской Федерации, иными региональными нормативно-правовыми актами. К сожалению, в настоящее время не приняты федеральные законы по общим вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти, что в определенной мере затрудняет согласованное взаимодействие между феде­ральными органами исполнительности власти, а также между ними и орга­нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Деятельность служащих государственных органов управления обра­зованием осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об ос­новах государственной службы». Закон закрепляет правовые основы органи­зации государственной службы и основы правового положения государст­венных служащих, которые действуют во всех органах государственной ис­полнительной власти, в том числе и в государственных органах управления образованием. Значительная часть отношений, связанных с прохождением государственной службы, регулируется указами Президента РФ и постанов­лениями Правительства РФ, которые также напрямую действуют и в госу­дарственных органах управления образованием. Среди них основополагаю­щее значение имеют указы Президента РФ, устанавливающие социальные гарантии государственным служащим, квалификационные требования к ним, меры борьбы с коррупцией.

Прямое действие в сфере образования имеют нормы , которыми за­крепляются специальные административно-правовые режимы, призванные обеспечить реальное действие соответствующих правовых установлений государства. В целях создания необходимых условий для ведения образова­тельной деятельности образовательные учреждения эксплуатируют соответ­ствующее оборудование, здания, сооружения, принимают меры по соблюде­нию санитарно-гигиенических и иных государственных и местных норм, правил. Вся такая деятельность образовательных учреждений осуществляет­ся в соответствии с «функциональными административно-правовыми режи­мами, призванными обеспечивать функции управления и сферы деятельно­сти (налоговой, санитарной, экологической и т.д.)» (Ю.А. Тихомиров. 86. С. 404).

Поддержание и реальное действие административно-правовых ре­жимов обеспечивается таможенными и финансовыми органами, органами государственной противопожарной безопасности, государственного сани­тарно-эпидемиологического надзора, экологического надзора, технического надзора и другими специальными органами исполнительной власти. Кон­трольно-надзорные органы исполнительной власти осуществляют свои функции в отношении всех организаций, учреждений, предприятий незави­симо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности. Поэтому и административные отношения, в которые вступают образователь­ные учреждения, и контрольно-надзорные органы исполнительной власти регулируются нормами административного права напрямую и в каком-либо специфическом правовом режиме не нуждаются. Соответственно не содер­жится по этим вопросам каких-либо норм в законодательстве об образова­нии.

Все участники образовательных отношений в случае совершения ими административных проступков привлекаются к административной ответст­венности в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях. В общем порядке подаются и рассматриваются жалобы уча­стников образовательных отношений на действия и решения органов управ­ления образованием и должностных лиц.

Таким образом, в сфере образования имеется обширный и устойчи­вый круг отношений, регулирование которых осуществляется в соответст­вии с нормами административного права и не требует их конкретизации, до­полнения специальными нормами образовательного права. Однако не все нормы административного права могут реализовываться в образовательной сфере без учета специфики ее отношений.

Не менее значительным предстает и круг управленческих отноше­ний, реализация которых становится возможной лишь при наличии норм, конкретизирующих и детализирующих порядок применения общих норм административного права применительно к специфике управления сферой образования. Как уже говорилось, такие нормы содержатся в Законе РФ «Об образовании» и составляют содержание комплексных институтов образова­тельного и административного права.

Следует отметить, что не все нормы по вопросам управления, закре­пленные в Законе РФ «Об образовании», образуют комплексные институты. Часть этих норм восполняет пробелы конституционного или административ­ного права и входит в предмет этих отраслей.

В ст. 28, 29 Закона конкретизируется п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и устанавливаются полномочия Федерации и ее субъектов в области об­разования. В настоящее время отсутствует специальный федеральный зако­на, который бы исчерпывающим образом определял полномочия Федера­ции и ее субъектов по вопросам совместной компетенции, закрепленной ст. 72 Конституции РФ. В этих условиях законодатель, желая восполнить про­бел по столь принципиально важному вопросу нормативно-правового регу­лирования, вынужден был поместить в текущем законе отдельной отрасли права нехарактерные для него оригинальные (первичные) нормы конститу­ционного права.

Одновременно в Законе РФ «Об образовании» имеется ряд предписа­ний, которыми конкретизируется компетенция Правительства РФ в сфере образования. Это, в частности, предусмотренная ч. 3 и 4 ст. 1 Закона обя­занность Правительства РФ объявлять конкурс на разработку Федеральной программы развития образования и подготавливать ежегодный доклад о ходе реализации этой Программы. Ст. 7 Закона предоставляет Правительству пра­во устанавливать порядок разработки, утверждения и введения государст­венных образовательных стандартов, а ч. 5 ст. 12 Закона - утверждать типо­вые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Согласно ч.2 ст. 11 Закона только Правительство РФ может выступать учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профес­сиональные образовательные программы.

Названные и другие нормативные предписания Закона РФ «Об обра­зовании», которые конкретизируют полномочия Правительства РФ в области образования, не образуют комплексного института образовательного и ад­министративного права. Основной причиной их помещения в названном Законе РФ норм явилась пробельность административного законодательст­ва, а не желание законодателя установить особый правовой режим высшего органа исполнительной власти Российской Федерации в области образова­ния.

Из положений Федерального конституционного закона «О Прави­тельстве Российской Федерации» как высшем органе исполнительной вла­сти, призванном обеспечивать проведение единой государственной полити­ки в области образования, логически следуют полномочия и юридические обязанности Правительства, предусмотренные Законом РФ «Об образова­нии». И это вполне закономерно, поскольку федеральный закон не может противоречить федеральному конституционному закону. Однако общий принцип не содержит конкретных прав и обязанностей Правительства РФ в сфере образования.

Поэтому законодатель вынужден был частично восполнить пробел Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Фе­дерации», поместив в ст. 1, 7, 11, 12 Законе РФ «Об образовании» нормы административного права. Но эти нормы не образуют комплексного инсти­тута образовательного и административного права, поскольку они не уста­навливают особого правового режима для Правительства в сфере образова­ния. Реализуя предоставленные Законом РФ «Об образовании» права и ис­полняя юридические обязанности, Правительство сохраняет неизменным свой статус высшего органа исполнительной власти. Комплексный инсти­тут образовательного права, как говорилось ранее, образуется лишь тогда, когда он устанавливает специфический правовой режим для субъекта, дейст­вующего в сфере образования, подчиняет права и обязанности методу право­вого регулирования данной отрасли.

Таким образом, все нормативные предписания, закрепляющие ком­петенцию Правительства РФ в сфере образования, независимо от принад­лежности их источника к административному или образовательному зако­нодательству являются нормами административного права и в сфере обра­зования действуют напрямую, без образования каких-либо комплексных ин­ститутов.

Комплексные институты образовательного и административного права образуют прежде всего правовые нормы, которыми закрепляется структура и компетенция органов управления образованием, органов мест­ного самоуправления в области образования а также порядок ведения госу­дарственного контроля за качеством образования в аккредитованных образо­вательных учреждениях.

В Российской Федерации действуют: 1) федеральные (центральные) государственные органы управления образованием; 2) федеральные ведом­ственные органы управления образованием; 3) государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации. В настоящее время функции федерального (центрального) органа управления образова­нием выполняет Министерство образования Российской Федерации (Миноб­разование России). Более 20 федеральных министерств, иных центральных органов исполнительной власти имеют в своем ведении образовательные учреждения и выступают в роли федеральных ведомственных органов управления образованием. Во всех субъектах Российской Федерации имеют­ся министерства, департаменты, управления и тому подобные органы управ­ления образованием.

Сложная и развитая структура государственных органов управления образованием порождает и множественность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность этих органов в сфере управления образованием. Основы компетенции государственных органов управления образованием, установленные в ст. 37 Закона РФ «Об образовании», развиваются и кон­кретизируются в положениях об этих органах, иных нормативно-правовых актах, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ, государствен­ными органами субъектов Российской Федерации. Весьма обширен и круг нормативных источников по вопросам реализации тех или иных методов административного права в образовательной сфере. Особое внимание уделя­ется процедурам контроля качества образованием и за использованием та­ких методов, как аттестация и государственная аккредитация..

По своему предметному содержанию нормативно-правовые акты по вопросам организации и деятельности государственных органов управления образованием являются источниками административного права. Содержа­щиеся в них нормы права регулируют исполнительно-распорядительную, контрольную и иную деятельность органов управления образованием. Именно такая управленческая деятельность и составляет основу предмета административного права. С учетом этого обстоятельства в литературе Ю.А. Стариловым было высказано мнение о возможности включения образова­тельного права в качестве подотрасли Особенной части административного права.

В этой подотрасли предлагается соединить «правовые нормы, регла­ментирующие конкретные сферы управленческой деятельности», а в число ее основных компонентов включить строительное право, дорожное право, предпринимательское право, школьное (образовательное) право, полицей­ское право, муниципальное право и т.д. При этом, солидаризируясь с В.И.Шкатуллой, Ю.А. Старилов полагает, что образовательное право являет­ся комплексным и состоит из норм разных отраслей права: конституицонно- го, трудового, административного, гражданского, финансового и др.» ( 77. Т.1. С, 322- 328).

Допустим, что образовательное право действительно входит в состав Особенной части административного права. Но тогда возникают два вопро­са.

Во-первых, неясно, почему первоначально образовательное право на­зывает школьным?. Как известно, законодательство «школьного» уровня, понимаемого как общее образование не охватывает норм, регулирующих от­ношения в сфере профессионального образования, и никак не может претен­довать на статус отдельной, пусть даже комплексной отрасли законодатель­ства.

Во-вторых, почему образовательное право, которое, по мнению В.И. Шкатуллы и Ю.И. Старилова, является комплексным, содержит нормы тру­дового, гражданского, конституционного права и других отраслей права, полностью включается в Особенную часть административного права? Только лишь потому, что в нем имеются нормы административного права? Но тогда образовательное право с таким же успехом может быть включено в состав и гражданского, и трудового, и финансового, и других отраслей права.

Учитывая, чистоту, монизм предмета административного права, в любом случае образовательное право не может выступать в качестве под­отрасли Особенной части административного со всеми его нормами граж­данского, трудового, финансового права. Сообразно предмету администра­тивного права, образовательное право может входить в его состав только в усеченном виде, теми нормами и институтами, которые регулируют отно­шения в сфере управления образованием и в первую очередь нормами, за­крепляющими компетенцию органов управления образованием. Однако, в действительности, образовательное право не входит в состав админист­ративного права и в этом, усеченном виде.

Особенная часть административного права, как ее интерпретирует Ю.А. Старилов, будет представлять собой механический конгломерат, час­ти которого плохо связаны между собой и практически действуют незави­симо друг от друга. Строительное право, регулирующее отношения в сфере планирования и проведения строительства, никак не связано с милицейским правом, регулирующим деятельность органов милиции по охране общест­венного порядка, осуществлению контрольно-надзорных функций, задержа­нию правонарушителей. Образовательное право, предметом которого высту­пают отношения по обучению и воспитанию обучающихся, в свою очередь может вполне обходиться и без строительного и без милицейского права. От того, что мы уберем из Особенной части административного права строительное право или добавим в нее служебное право, регулятивные свой­ства образовательного права никак не изменятся, его пробелы не будут лик­видированы, а декларативные нормы не получат дополнительных юридиче­ских гарантий.

Механический, суммативный характер связи компонентов Особенной части административного права является следствием их искусственной клас­сификации по признаку, который для названных подотраслей права носит внешний, формальный характер. Предметная специфика управления в сфере строительного права, милицейского права, образовательного права настоль­ко существенна, что объединяющий их родовой признак «управление» не способен соединить их в органическое целое. Структурные элементы Осо­бенной части административного права оказываются связанными между со­бой не больше, чем рецепты блюд в книге о вкусной и здоровой пище.

Между тем в подлинной отрасли права такое соотношение между ее компонентами не представляется возможным. Попробуйте, например, не нарушая целостности трудового права, убрать из него институт рабочего времени. Возникает не только значительный пробел в отрасли. Без этого ин­ститута становится невозможным надлежащее действие институтов време­ни отдыха, заработной платы и трудовой дисциплины. Органическая целост­ность трудовых отношений необходимо обусловливает и органическую связь между нормами и институтами трудового права, отражающими эти отноше­ния.

Предмет отрасли как некое относительно самостоятельное и одно­временно сложное целое «обусловливает и соответствующее единство нор­мативных предписаний, регулирующих данную сферу отношений, их отно­сительную обособленность от других отраслей законодательства. Предписа­ния отрасли взаимно дополняют и обслуживают друг друга, они цементиру­ются единством своего назначения и целенаправленности, общностью со­держания» (И.С. Самощенко. 70. С. 22).

Институты государственного управления образованием, будучи внешними по отношению к Особенной части административного права, ока­зываются тесно связанными с компонентами образовательного права.

Связь выражается прежде всего в том, что эти институты закрепляют дей­ственный механизм реализации норм, субъективных прав и юридических обязанностей всех участников образовательных отношений. Активная роль органов управления образованием в создании надлежащих условий для реа­лизации образовательных отношений является следствием добросовестного исполнения юридических обязанностей и реализации правомочий, возло­женных на эти органы законодательством.

Во-первых, действующие нормы по вопросам государственного управления образованием устанавливают правотворческую компетенцию органов управления образованием, их обязанность принимать нормативно- правовые акты, без которых невозможна реализация значительной части норм образовательного права, закрепляющих права и свободы участников образовательных отношений. Например, на Минобразование России возла­гается обязанность устанавливать порядок приема граждан в государствен­ные учреждения среднего и высшего профессионального образования, по­рядок аттестации руководящих и педагогических работников государствен­ных и муниципальных образовательных учреждений;

Во-вторых, правовые нормы по вопросам государственного управле­ния системой образования устанавливают порядок и закрепляют обязанность органов управления принимать правоприменительные акты с целью наделе­ния участников образовательных отношений конкретными правами, в том числе, принимать индивидуальные акты об учреждении образовательных учреждений, выдаче им лицензий на право ведения образовательной дея­тельности, государственной аккредитации образовательных учреждений, присвоении педагогическим работникам ученых степеней и званий и др.

В-третьих, законодательство возлагает на государственные органы осуществление надзорно-контрольных функций с целью выявления и устра­нения нарушений прав участников образовательных отношений, создания стабильного правопорядка в сфере образования, реального обеспечения еди­ного образовательного пространства в Российской Федерации.

Неразрывная связь между институтами государственного управления образованием и остальными нормами образовательного права свидетельст­вует о их тематической близости и предметном единстве. Предмет образо­вательного права как отрасли, ориентированной на полное регулирование образовательных отношений, должен включать в себя собственно образова­тельные отношения и обеспечивающие их реальное действие отношения в сфере государственного управления системой образования. Словом, послед­ние являются таким же необходимым компонентом предмета образователь­ного права, как и сами образовательные отношения

.И все же нужно иметь ввиду, что институты государственного управ­ления системой образования имеют одну примечательную особенность - входя в предмет образовательного права, они сохраняют верность принци­пам и общим нормам административного права. Органы управления образо­ванием, осуществляя возложенные на них функции, взаимодействуют с другими органами государственной власти, руководствуясь нормами и принципами административного права. Соответственно и нормы по вопро­сам управления системой образования неизбежно основываются на общих положениях административного права и сообразуются с ними.

Нормативно-правовое регулирование управленческих отношений в сфере образования основывается на таких принципах административного права, как подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих; единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению; профессионализм и компетентность госу­дарственных служащих при осуществлении своих обязанностей; гласность в осуществлении государственного управления; ответственность государст­венных органов за принятые административные акты и др. Деятельность го­сударственных органов управления образованием осуществляется в тех же формах и теми же методами, которые применяются всеми органами испол­нительной власти. Закон РФ «Об образовании» наделяет государственные органы управления образованием правом использования правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формы управления, возлагает обязанность осуществлять разработку и реализацию целевых программ, раз­работку государственных нормативов финансирования образовательных уч­реждений, составление прогнозов развития сети образовательных учрежде­ний.

Следовательно, нормы, которыми регулируются отношения в сфере государственного управления системой образования, имеют два основания - общее и конкретное. Общим основанием выступают положения админист­ративного права, а конкретным - нормы, регулирующие особенности реали­зации управленческих отношений в образовательной сфере. Разноотрасле- вой характер оснований свидетельствует о комплексном характере норм, ре­гулирующих отношения в сфере государственного регулирования. По сво­ему общему основанию эти нормы могут рассматриваться компонентом административного права, а по конкретному основанию и тесной взаимо­связи с нормами и институтами образовательного права - компонентом об­разовательного права, действие которого к тому же ограничивается предме­том данной отрасли.

Вопреки воззрениям на образовательное право как на часть админи­стративного права, действительное соотношение этих отраслей системы права оказывается прямо противоположным - общие нормы администра­тивного права лежат в основе норм образовательного права, регулирующих управленческие отношения в сфере образования.

Конкретные нормы и институты по вопросам государственного управления системой образования имеют своим предметом отношения, со­ставляющие предмет административного права. В тоже время они оказыва­ются настолько органично связанными с предметом правового регулирова­

ло

ния образовательного права, подчинены его специфике, что могут приме­няться только в сфере образования. Тем самым нормы и институты права по вопросам управления образованием обладают всеми признаками ком­плексных институтов и по своей сущности являются таковыми.

Комплексными являются и институты, закрепляющие компетенцию муниципальных органов местного самоуправления в области образования. Их органическая, тесная связь с нормами и институтами образовательного права очевидна и несомненна. Дискуссионным является лишь вопрос о том, какая отрасль права выступает общим основанием данных норм - админист­ративное или муниципальное право, поскольку в настоящее время не решен вопрос о месте муниципального права в системе права. По мнению одних, муниципальное право есть часть, подотрасль административного права, то­гда как другие склонны видеть в муниципальном праве новую и отдельную отрасль российского права.

Однако дискуссия не имеет существенного значения для установле­ния комплексной природы института, закрепляющего компетенцию муници­пальных органов местного самоуправления в области образования. Данный институт имеет своим основанием нормы, не входящие в систему образова­тельного права, и этого факта достаточно, чтобы признать его комплекс­ным.

Более сложен предстает вопрос о соотношении образовательного пра­ва и институтов, регулирующих компетенцию образовательных учреждений по вопросам их внутреннего управления.

В юридической литературе существует два взгляда на правовую при­роду управления в организациях, учреждениях, на предприятиях.

По мнению одних авторов, «к управлению в государственных орга­низациях непосредственно применяются нормы административного права, для организаций других форм собственности нормы гражданского права. Органы управления в государственных локальных организациях формиру­ются по общим правилам, установленным законодательством для государст­венных органов и организаций при том или ином участии первых» (Ю. А. Тихомиров. 86. С. 284).

Сторонники иного взгляда полагают, что исполнительные органы ор­ганизаций, учреждений, в том числе государственных, осуществляют функ­ции публичного управления и не обладают государственно-властными пол­номочиями. Компетенция этих органов сводится к обеспечению нормальной деятельности организаций, учреждений, а их руководители не входят в число государственных служащих. Соответственно и управленческие отношения внутри организаций, учреждений, предприятий не входят в предмет админи­стративного права (Ю.А. Старилов. 77.Т. 1. С. 296).

Не имея возможности рассматривать изложенные позиции по суще­ству, отметим, что академические свободы, которыми обладают педагогиче­ские и иные работники образовательных учреждений, выводят управле­ние в государственных, муниципальных, равно как и негосударствен­ных образовательных учреждениях за пределы предмета администра­тивного права. Управление в государственных и муниципальных образова­тельных учреждениях не имеет той жесткой вертикали, которая составляет основу, специфику и необходимое условие любого управления, основанного на нормах административного права.

Согласно ст. 35 Закона РФ «Об образовании» управление в образова­тельном учреждении строится на принципах единоначалия и самоуправле­ния. Осуществление принципа единоначалия в управлении образовательным учреждением возлагается на его руководителя (директора, ректора, админи­стратора и т.д.), избираемого коллективом учреждения либо назначаемого учредителем. Органом самоуправления образовательного учреждения, с ко­торым его директор должен делить свои управленческие полномочия, мо­жет быть совет учреждения, попечительский совет, общее собрание, педаго­гический совет и другие органы. Разграничение полномочий между органом самоуправления образовательным учреждением и его директором закрепля­ется в уставе учреждения.

Руководитель образовательного учреждения осуществляет свои пол­номочия самостоятельно в соответствии с законодательством, подзаконны­ми нормативно-правовыми актами и уставом учреждения. В его непосред­ственные задачи входят организация деятельности образовательного учреж­дения и решение его основных задач, в том числе обеспечение качества под­готовки выпускников, финансовой и договорной дисциплины, надлежащего учета и отчетности, соблюдения трудовых прав педагогических и иных ра­ботников.

Руководящий орган самоуправления образовательного учреждения наделяется правом решения принципиально важных вопросов, затрагиваю­щих интересы всего или большей части трудового коллектива и обучающих­ся либо связанных с определением перспективных направлений деятельно­сти образовательного учреждения. В число этих прав входит утверждение образовательных программ и учебных планов, годовых календарных учеб­ных графиков, решение вопросов о ведении предпринимательской деятель­ности, оказании платных образовательных услуг, утверждение ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств перед его представлением учредителю и др.

Государственные и муниципальные органы управления образованием обладают минимумом средств воздействия на деятельность образовательных учреждений и их органы управления. Закон РФ «Об образовании» наделяет органы управления образованием правом осуществления контроля за дея­тельностью подведомственных им учреждений. Однако этот контроль сво­дится преимущественно к выявлению фактов правонарушений и вынесе­нию предписаний об их устранении. Государственные и муниципальные ор­ганы управления образованием не правомочны отменять как локальные нор­мативно-правовые, так и индивидуальные акты образовательных учрежде­ний, а могут лишь временно приостановить их до решения суда. Учредите­лю предоставляется право изъять у образовательного учреждения лишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество.

Основными методами государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, качеством подготовки его выпускников яв­ляются аттестация и аккредитация, проводимые с периодичностью один раз в пять лет. Однако и эти наиболее действенные методы административного воздействия на деятельность образовательного учреждения не посягают на его автономию, самостоятельное осуществление прав, предусмотренных ст. 32 Закона РФ «Об образовании».

В худшем случае образовательные учреждения рискуют лишиться либо государственной аккредитации, т.е. права выдавать дипломы государ­ственного образца, либо лицензии. И только за самые тяжкие нарушения за­кона ( осуществление образовательной деятельности без лицензии либо дея­тельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей уставным целям) суд, но никак не орган управления образованием, может принять решение о ликвидации образовательного учреждения.

Автономия образовательных учреждений никак не согласуется с принципами административного управления, основанными на императив­ных нормах, на подчинении нижестоящего органа вышестоящему. Характе­ризуя суть метода повеления как одного из основных квалифицирующих признаков административного права, Ю.А. Тихомиров пишет, что при этом методе «главным является право субъекта административного права изда­вать нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям все­гда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц ... Субъ­ект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Одноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта» (86. С. 83).

Таким образом, методы автономии, академической свободы, исполь­зуемые государственными и муниципальными образовательными учрежде­ниями в процессе управления собственными делами, слабо коррелируют с методами и принципами административного права, применяемыми во взаи­моотношениях государственных органов и иных участников государст­венных управленческих правоотношений. В тоже время налицо обусловлен­ность методов управления образовательными учреждениями принципами образовательного права.

Закрепленные ст. 2 Закона РФ «Об образовании» свобода и плюра­лизм в образовании, демократический, государственно-общественный харак­тер управления и автономность образовательных учреждений, выступают основой, на которой формируются методы управления, используемые обра­зовательными учреждениями для решения собственных дел.

Свобода и плюрализм в образовательной сфере реализуются в ши­роком спектре прав и свобод, которыми наделяются образовательные учреж­дения по организации и осуществлению образовательного процесса: подбо­ре и расстановке кадров, ведении платной педагогической деятельности, ис­пользовании дополнительных источников финансирования. Принципам де­мократического, государственно-общественного управления соответствуют методы единоначалия и самодеятельности, сочетание функций руководителя с деятельностью органов самоуправления, которые не ограничиваются пра­вами совещательного органа, но правомочны самостоятельно принимать юридически значимые для коллектива решения.

Все это свидетельствует о том, что институты управления образова­тельными учреждениями формируются и функционируют на основе образо­вательного права, не зависят от норм и принципов административного права, и даже противоречат им. Повеление ~ этот основной метод администра­тивного права в образовательной сфере заменяется методом академической автономии. С учетом этого обстоятельства представляется возможным сде­лать вывод о том, что институты образовательного права, регулирующие отношения образовательных учреждений в процессе управления собствен­ными делами, лишены комплексного характера и входят в предмет одной отрасли - образовательного права. Таким образом, монистическое содер­жание предмета образовательного права образуют не только образова­тельные отношения, но управленческие отношения, существующие на уровне образовательных учреждений.