Раздел 2. Комплексные и иные, связанные

с образовательными отношениями, институты

Глава 1. Понятие комплексного института

Каждая отрасль права, обладая собственным предметом правового ре­гулирования, находится в устойчивой, постоянной связи с другими отрасля­ми права. Отрасли права, отмечает А.В. Васильев, не изолированы друг от друга. Они могут иметь общие институты и, тем самым, быть связанными друг с другом. Связанность общих институтов выражается в том, что они имеют нормы, которые относятся к разным отраслям права (6. С.58). Пра­вовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, российскими правоведами понимаются как комплексные ( межотрас­левые) институты (52. Т.2. С. 233).

Комплексный характер, например, имеет институт регистрации юри­дических лиц, который входит в структуру гражданского права, но реализу­ется по правилам административного права. Государственный или муници­пальный орган, осуществляющий регистрацию, выступает в качестве орга­на, наделенного властными полномочиями, и в своих решениях не связан с мнением организаций, желающих пройти государственную регистрацию и получить статус юридического лица.

Комплексные институты имеются и в трудовом праве. Примером мо­жет служить институт ответственности работодателя за повреждение здоро­вья работника на производстве, который является одновременно и институ­том гражданского права. При осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда приме­няются нормы административного права. Трудовому праву присущи также отношения, связанные с социальным обеспечением (выплата работникам по­собий по временной нетрудоспособности) и гражданским процессуальным правом (рассмотрение трудовых споров с суде). Не сохраняется «стериль­ным» и предмет административного права, который также включает в себя отношения из трудового, семейного, финансового и других отраслей права. Как справедливо отметил Ю.А. Тихомиров, в современных условиях «взаи­мопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится все более глубоким и масштабным» (86. С. 105).

Комплексные институты весьма распространенное явление системы права и законодательства . Отмечая эту особенность системного строения права, С.С. Алексеев, пишет: «При характеристике предмета правового ре­гулирования нельзя ограничиваться констатацией круга регулируемых фак­тических отношений, тем более, что в орбиту регулирования данной отрасли втягиваются смежные, родственные «сопряженные» отношения, а то и нети­пичные отношения, для которых оказалось возможным использовать уже сложившийся отраслей механизм (так, например, случилось с гражданским правом, которое использовано для опосредования и защиты личных неиму­щественных отношений). Не случайно поэтому подробный анализ предмета любой сложившейся отрасли приводит к выводу о разнородности регули­руемых ею отношений» ( 2. С. 172). И все же, несмотря на разнородность предмета правового регулирования, все отрасли права признаются в этом ка­честве, сохраняют свою целостность и единство, поскольку в основе каждой отрасли лежит особый вид общественных отношений, который определяет ее суть и непосредственное содержание. Применительно к специфике правово­го регулирования этого ядра отрасли модифицируются в нормы других от­раслей права и в таком виде нормы действуют только в данной отрасли и не имеют всеобщего характера.

Изложенное соотношение основных и комплексных институтов от­расли в полной мере характерно и для образовательного права, в составе ко­торого имеется ряд комплексных институтов.

Основываясь на анализе норм Закона РФ «Об образовании», В.И. Шкатулла полагает, что в регулировании образовательных отношений ис­пользуются нормы девяти традиционных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового, семейного, социального, земельного, трудового и международного, а образовательное законодатель­ство в целом является комплексным ( 99. С. 39-44). В то же время, характе­ризуя специфику правового регулирования имущественных отношений в сфере образования, В.И. Шкатулла относит нормы образовательного зако­нодательства, регулирующие эти отношения, к системе гражданского права. Так, он пишет: «Особенности регулирования имущественных отношений в образовательной сфере определяются нормами образовательного права (ко­торые по принадлежности относятся к гражданскому праву, несмотря на включение в комплексный нормативно-правовой акт)» ( 99. С. 32).

Но если нормы Закона РФ «Об образовании», которыми регулируют­ся имущественные отношения в образовательной сфере, относятся к граж­данскому праву, то в чем же тогда выражается комплексный характер обра­зовательного законодательства? Можно ли простое воспроизведение норм одной отрасли в другой рассматривать в качестве комплексного института? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо прежде всего уточнить поня­тие комплексного института и назвать признаки, которые отличают его от фактов простого, механического дублирования норм одной отрасли права в законах и иных источниках другой отрасли.

К сожалению, вопрос о юридической природе комплексных институ­тов права остается малоисследованным и во многом дискуссионным. Отсут­ствует даже терминологическое единство в их обозначении. А.В. Мицкевич называет такие институты комплексными (45. С. 18), С.С. Алексеев - межот­раслевыми комплексными институтами ( 2. С. 159), И.Ф. Казьмин - смеж­ными или совместными (27. С.64) М.В. Баранов и С.В. Поленина - «погра­ничными» (4. С.21) , Е.А.Киримова - смешанными (31. С. 17). И все же в на­стоящее время российские правоведы чаще всего институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, называют комплексными. Подобным образом, эти институты будут обозначаться и в данной работе.

По мнению Е.А. Киримовой, смешанные (комплексные) институты характеризуются следующими чертами. «Во-первых, они проявляются в сфере действия родственных отраслей права; во-вторых, нормы, составляю­щие смешанные институты, не представляют собой их механической сово­купности, опосредующих разнородные общественные отношения, а есть гармоничный сплав однородных отношений, составляющих неразрывный предмет регулирования данных институтов; в-третьих, смешанные правовые институты являются институтами нескольких отраслей права» (31. С. 17-18) .

В.М. Баранов и С.В. Поленина полагают, что связь между нормами «пограничных» (комплексных) институтов характеризуется тем, что «на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода право­вого регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возме­щения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника в связи с ис­полнением им своих обязанностей» (4. С. 21).

Комплексные институты обладают и другими признаками, позво­ляющими их отличать от унитарных институтов, либо иных способов взаи­мосвязи отраслей права. В число этих признаков, по нашему мнению, входят следующие: 1) нормы одной отрасли права применяются в другой; 2) нор­мы закрепляются в источниках отрасли, которая их заимствует; 3) нормы проходят существенную переработку, модификацию применительно к спе­цифике предмета и/или метода заимствующей их отрасли; 4) нормы при­меняются только в пределах одной, заимствующей их, отрасли права.

Комплексный институт как явление системы права и системы зако­нодательства образуется в процессе заимствования отраслью права норм другой отрасли. Отрасль права, нормы которой заимствуются, назовем условно «материнской», а отрасль, в системе которой образуется ком­плексный институт, - «дочерней». Замечание Е.А. Киримовой о том, что комплексные институты являются результатом взаимодействия родственных отраслей права, не имеет принципиального значения. Все отрасли системы российской права имеют общую основу - систему отношений, составляю­щих содержание современного гражданского общества, единые конституци­онные основания и тем самым являются родственными. Отраслей права, ко­торые бы резко дисгармонировали с другими, действующая система россий­ского права не знает.

Характерным внешний признаком комплексного института выступа­ет факт закрепления «дочерней» отраслью норм «материнской» отрасли права. Этим признаком в полной мере обладают все комплексные институты гражданского, трудового, административного права, которые уже приводи­лись в качестве примеров- иллюстраций.

Однако случаи закрепления норм одной отрасли права в нормативно- правовых актах другой отрасли не имеют абсолютного значения и знают ряд весьма значительных купюр. Не образуют комплексного института, во- первых, случаи воспроизведения конституционных норм и принципов в сис­теме специальных отраслей права, во-вторых, факты простого дублирова­ния в источниках одной отрасли норм другой отрасли права. В-третьих, за­конотворческая практика знает случаи помещения комплексных институтов в источниках «материнской», а не «дочерней» отрасли права.

Конституция РФ выступает в качестве основы, исходной базы всех других отраслей права. Закрепленные ею принципы выступают ведущим правовым началом всех остальных отраслей права. Так, конституционные принципы организации и деятельности государственных органов исполни­тельной власти лежат в основе административного права. Принципы осуще­ствления правосудия, юридической ответственности составляют основу уго­ловного процессуального, гражданского процессуального права, уголовного права. Кроме того, установленные Конституцией РФ права и свободы граж­дан, их объединений образуют основу правового статуса субъектов отраслей права. Правовой статус граждан в трудовом, семейном, гражданском и дру­гих отраслях права основывается на провозглашенных Конституцией правах: праве на труд, на отдых, социальное обеспечение, образование, праве быть собственником имущества и др.

Таким образом, основополагающие источники любой отрасли права неизбежно воспроизводят ту или иную часть положений, принципов Кон­ституции РФ, но никаких комплексных институтов в таких случаях не воз­никает. Конституционные принципы и нормы, применяясь в отдельной от­расли права, сохраняют неизменным свой всеобщий характер и остаются в сфере предмета конституционного права. Иначе каждая отрасль права имела бы свои комплексные институты конституционного права. Но этого не про­исходит, потому что качественное различие общего и отдельного при кон­кретизации конституционных положений, принципов остается неизменным. Все нормы отрасли без какого-либо исключения действуют в пределах ее предмета и не приобретают необходимую для конституционных положений степень всеобщности.

Действующие федеральные законы, иные нормативно-правовые акты нередко воспроизводят (дублируют) нормативные положения, закрепленные источниками другой отрасли права. Например, в Законе РФ «Об образова­нии» имеются нормативные предписания дублирующие соответствующие положения Трудового кодекса РФ (ТК РФ) дословно или с некоторыми ре­дакционными правками. Это положения, согласно которым условия трудово­го договора (контракта) не могут противоречить законодательству Россий­ской Федерации о труде, а за появление на работе в состоянии алкогольно­го, наркотического или иного токсического опьянения педагогический ра­ботник может быть уволен по инициативе администрации. Изложенные по­ложения закреплены ст. 81 ТК РФ, имеют всеобщий характер и могут при­меняться в сфере образования независимо от их воспроизведения в Законе РФ «Об образовании».

Таким образом, основанием для признания того или иного института комплексным недостаточно одного факта воспроизведения (заимствования) норм других отраслей права. Если имеет место простое дублирование норм отрасли права, без их конкретизации применительно к специфике предмета другой отрасли права, то такие нормы не меняют своей предметной принад­лежности. Они остаются в сфере своей родной, «материнской» отрасли. В противном случае могли бы создаваться ситуации, когда например, законо­дательство об образовании, механически воспроизведя большую часть норм трудового и гражданского законодательства, тем самым низводило бы Граж­данский и Трудовой кодексы до уровня комплексных институтов образова­тельного права. Но этого не происходит как раз потому, что названные Ко­дексы имеют всеобщее значение и действуют напрямую во всех сферах при регулировании соответственно имущественных и трудовых отношений по найму и в какой-либо дополнительной конкретизации не нуждаются.

Как правило, комплексные институты закрепляются в источниках «дочерней» отрасли права, которая заимствует и приспосабливает примени­тельно к специфике своего предмета нормы другой отрасли права. Так, ком­плексные институты трудового права, возникающие на стыке с гражданским, административным, гражданским процессуальным законодательством, нахо­дятся в Трудовом кодексе РФ. Это, например, институты материальной от­ветственности работника и работодателя, осуществления организации охра­ны труда, разрешения индивидуальных трудовых споров, коллективных тру­довых споров и др.

Хотя и редко, но законодатель использует и иной прием - закрепляет комплексные институты в источниках «материнской» отрасли права. Так, тот же Трудовой кодекс РФ содержит комплексные институты, которые уста­навливают особенности регулирования труда педагогических работников и по своему непосредственному содержанию относятся к предмету образова­тельного права.

Таким образом, если нормы одной отрасли права публикуются в ис­точниках другой отрасли права, то имеются достаточные основания пола­гать, что эти нормы могут составлять (образовывать) комплексный инсти­тут. Достоверность данного вывода может быть подтверждена содержатель­ным анализом норм и установлением степени их модификации, приспособ­ления к предмету другой отрасли права.

Комплексный институт ~ это не просто совокупность «инородных» норм права, а такая совокупность, которая существенно переработана сооб­разно специфике предмета и/или метода заимствующей их отрасли. Если нормы отрасли права воспроизводятся в источниках другой отрасли права в неизменном виде или с незначительными редакционными правками, то та­кой юридико-технический прием, как говорилось ранее, является простым дублированием норм, не имеющим ничего общего с комплексными институ­тами.

В.М. Баранов и С.В. Поленина правы, утверждая, что в комплексных институтах на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли. Однако это справедливое положение нуждается в пояснениях.

Комплексный институт создается не по субъективному желанию за­конодателя, а в силу объективных причин, когда те или иные нормы отрасли не могут применяться в своем первозданном виде для регулирования соот­ветствующих отношений в сфере предмета другой отрасли права. Например, нет необходимости в образовании комплексных институтов гражданского и образовательного права, призванных конкретизировать порядок заключения образовательными учреждениями договоров подряда, перевозки, транспорт­ной экспедиции, доверительного управления имуществом и др. Все такие до­говоры действуют в образовательной сфере напрямую и без какой-либо до­полнительной конкретизации.

Иное дело институт, которым регулируется содержание «устава обра­зовательного учреждения». Общие требования к уставу юридического лица, закрепленные ст. 52 ГК РФ, не содержат всех положений, которые должны быть обязательно отражены в уставе каждого образовательного учреждения с учетом специфики образовательной сферы. В этих условиях законодатель в ст. 13 Закона РФ «Об образовании» существенно расширил перечень по­ложений , подлежащих отражению в уставах образовательных учреждений и тем самым создал комплексный институт.

Аналогичными причинами вызвано создание и других комплексных институтов в системе права. Чтобы обеспечить целостное, системное и пол­ное регулирование сферы образования законодатель вынужден был дорабо­тать некоторые детали механизма реализации норм других отраслей права, без которых их действие в образовательной сфере было бы малоэффектив­ным, порождало постоянные споры и разнобой в правоприменительной практике.

Все нормативные положения Закона РФ «Об образовании», которы­ми конкретизируется, дополняется механизм применения гражданского, тру­дового, финансового и других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений имеют одну особенность - действуют только в образовательной сфере. В здравоохранении, науке, культуре и других об­ластях предметно-практической деятельности нормы трудового, граждан­ского, административного и других отраслей права либо действуют напря­мую, либо конкретизируются при помощи норм соответствующей отрасли законодательства.

Так, нормативные положения ст. 35 Закона РФ «Об образовании», за­крепляющие порядок приема на работу руководителя образовательного уч­реждения, не могут применяться за пределами образовательной сферы. В законодательстве о науке и культуре, других сферах предметно- практической деятельности применяется иной порядок принятия на работу руководителей организаций и заключения с ними трудовых договоров. Рав­ным образом, за пределами образовательной сферы не действует положение об увольнении работника за применение методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием. Оно не может, например, приме­няться к специалисту организации, учреждения, который при осуществле­нии руководства практикой студентов, применяет методы воспитания, за­прещенные законодательством об образовании.

Таким образом, нормы отрасли, которые конкретизируют нормы гражданского, трудового и других отраслей права применительно к специ­фике этой отрасли, имеют ограниченную сферу действия. Они используются в пределах какой-либо одной отрасли права и не имеют всеобщего характера. Ограниченность сферы действия норм, образующих комплексные институты отрасли, собственно составляет их специфический признак. Институт при­знается комплексным не потому, что в нем имеются нормы других от­раслей права, а потому, что эти нормы конкретизируются примени­тельно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее преде­лах.

Таким образом, комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизи­руются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.

Отдельные российские правоведы отрицают возможность отнесения комплексных институтов к какой-либо одной системе права. Например, Пет­ров Д.Е. не считает « бесспорным мнение, согласно которому комплексные правовые институты «монолитно» относятся к какой-либо отрасли права». По его мнению, межотраслевые (комплексные) правовые институты являют­ся интегрированными, вторичными образованиями и в качестве таковых не могут быть отнесены ни к одной из отраслей права. При этом первичным элементом отрасли права, также как и системы в целом является юридиче­ская норма, а не правовой институт, вследствие чего правовая норма, имею­щая принадлежность к одной отрасли права, не может входить в другую в составе правового института» (59. С. 9).

С Д.Е. Петровым можно согласиться лишь частично, в том, что воз­можны ситуации, когда норма одной отрасли права не может входить в дру­гую. В частности, это требование приемлемо по отношению к нормам пра­ва, которые механически воспроизводятся в источниках других отраслей права. Как говорилось ранее, предметное действие таких норм совпадает со сферой действия их «материнских» отраслей права. Будучи воспроизведен­ными в других отраслях права такие нормы не меняют своей отраслевой принадлежности. Словом, помещение комплексных норм не по месту их начальной прописки, не прекращает их устойчивой связи с местом пропис­ки.

Иным должен быть подход к нормам, с помощью которых конкрети­зируется содержание норм одной отрасли права применительно к специфике предмета другой отрасли права. В этом случае предметное содержание таких норм подпадает под действие двух отраслей права и носит комплексный ха­рактер.

По своему предметному содержанию комплексные нормы бесспорно относятся к «материнской» отрасли права. В то же время эти нормы не уча­ствуют в регулировании общественных отношений так же широко, как и ос­тальные, типичные нормы отрасли. Комплексные нормы действуют лишь в пределах той отрасли, сообразно предмету которой они конкретизируют нормы «материнской» отрасли права. Поэтому комплексные нормы входят в состав «дочерней» отрасли права, составляют ее органичную часть. Ли­шенная комплексных институтов отрасль не обеспечивала бы полноты нор- мативно-правового регулирования своего предмета, была бы пробельной.

Следовательно, комплексные институты по своему предмету могут входить в состав как «материнской», так и «дочерней» отраслей права. Реа­лизация такого подхода в правотворческой практике означала бы дублирова­ние одних и тех же норм в двух отраслях права, что не соответствовало бы одному из основополагающих принципов законодательной техники - прин­ципу экономного расположения норм права в источниках права. Согласно этому принципу запрещается какое-либо дублирование, механический по­втор нормативных положений одного источника в другом.

Вопрос о том, в источнике какой отрасли следует помещать ком­плексные нормы, это вопрос правотворческой техники, а не существа дела. Как показывает практика, комплексные нормы чаще всего помещаются в со­ставе той отрасли права, в пределах которой они осуществляют свои регуля­тивные функции. Нормы гражданского права по вопросам ответственности работодателя за вред, причиненный работникам, помещаются в трудовом за­конодательстве, нормы административного права по вопросам регистрации юридических лиц и граждан-предпринимателей ~ в гражданском. Анало­гичным образом поступает и законодатель при регулировании общественных отношений в сфере образования.

Имеется несколько серьезных аргументов в пользу именно такого ва­рианта закрепления комплексных норм.

Во-первых, отношения, регулируемые отдельной отраслью права, всегда подразделяются на ту или иную совокупность их видов, обусловлен­ную спецификой предметно-практической сферы их действия. Но вследст­вие того, что каждый отдельный вид правоотношения обладает определен­ной спецификой, общие нормы отрасли не могут успешно действовать без их дополнения, конкретизации специальными, а в необходимых случаях и комплексными институтами. Помещение всех таких институтов в «мате­ринской» отрасли права привело бы к значительному увеличению объема ее источников. При этом комплексные нормы, составляя значительную часть норм права отрасли, вуалировали бы ее общие, типичные нормы. В процес­се пользования источником постоянно возникал бы вопрос о сфере действия той или иной нормы права.

Во-вторых, подготовка и принятие комплексных норм права, как пра­вило, осуществляются после вступления в силу соответствующих источни­ков «материнской» отрасли права. Прежде чем конкретизировать нормы права применительно к специфике предмета другой отрасли, необходимо иметь эти нормы наличными и действующими. И, если следовать правилу непременного помещения комплексных норм в источниках «материнской» отрасли права, то потребовались бы бесконечные внесения изменений, до­полнений в источники этой отрасли. В результате ни один, даже основопола­гающий источник, отрасли не был бы стабильным. Он постоянно менял бы свое содержание, что также негативно сказалось бы на процессах правореа- лизации и правоприменения.

В-третьих, отрасль права, лишенная своих комплексных норм, не со­держала бы полного и целостного регулирования своего предмета. И если в отрасли права имеется значительное число комплексных норм, как, напри­мер, в образовательном, финансовом и других отраслях права, то отрасль лишается значительной части своих норм. В целях восполнения пробелов в источниках отрасли права приходилось бы устанавливать многочисленные отсылки к отрасли, в которой эти нормы содержатся.

В силу названных и иных причин законотворческая и правотворче­ская практика идет оптимальным путем - комплексные институты закреп­ляются не в «материнской» , а в «дочерней» отрасли, где эти нормы осуще­ствляют свои регулятивные функции.

В настоящее время, когда идет процесс формирования образователь­ного права как самостоятельной отрасли права, весьма трудно дать исчерпы­вающую систематизацию его комплексных институтов. Этот требует специ­ального, дополнительного исследования.

В системе образовательного права надлежит определить прежде всего совокупность основных (базовых) институтов, имеющих комплексный ха­рактер. К таким институтам, разработчики Концепции Общей части Кодекса РФ об образовании обоснованно отнесли совокупность норм права, конкре­тизирующих правовые институты и нормы какой-либо одной отрасли права применительно к специфике образовательных отношений (36. С. 11). Единст­во предметной сферы отрасли права позволяет объединить в отдельном ком­плексном институте образовательного права все нормы соответствующей отрасли права, независимо от их числа и места в структуре отрасли права.

Таким образом, в образовательном праве можно выделить десять комплексных институтов, которые действуют в образовательной сфере и по­лучают конкретизацию применительно к специфике образовательных отно­шений. Это институты: 1) социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений; 2) управления в сфере образования; 3) трудо­вых отношений в сфере образования; 4) дисциплинарной и материальной ответственности в образовательной сфере; 5) применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности в сфере образования; 6) граж- данскоправовых отношений в сфере образования; 7) земельных отношений в сфере образования; 8) участия родителей (иных законных представителей) в образовательных отношениях; 9) финансовых отношения в сфере образова­ния 10) международного сотрудничества и внешнеэкономической деятель­ности в сфере образования.

Каждый из институтов, будучи основным, базовым включает в себя все нормы которые конкретизируют, дополняют нормы той или иной отрас­ли права применительно к специфике образовательных отношений. Так, ин­ститут участия родителей (иных законных представителей) в образователь­ных отношениях содержит все нормы по данному вопросу. В институт меж­дународного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования входят все нормы, регулирующие деятельность образователь­ных отношений в данной сфере.

Однако возможны ситуации, когда в пределах базового института может создаваться достаточно развитая совокупность норм по какому-либо отдельному вопросу. И такие нормы права могут быть выделены в самостоя­тельный комплексный институт. Например, институт социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений может быть под­разделен на два института - социальной защиты обучающихся и социальной защиты работников. В пределах базового института трудовых отношений в сфере образования могут быть выделены институты заработной платы, ра­бочего времени, времени отдыха, дисциплинарных проступков, привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Словом, по мере развития основных институтов образовательного права будет развиваться и совершенствоваться система его комплексных институтов.

В данной работе из-за ограниченности объема не представляется возможным рассмотреть все комплексные институты образовательного пра­ва. Исследование ограничивается анализом основных комплексных инсти­тутов, предметом которых выступают отношения на стыке образовательного, гражданского, трудового и административного права. Особое внимание уделяется институтам дисциплинарной и материальной ответственности, ко­торые являются основополагающими институтами образовательного права но не получили надлежащего правового регулирования в действующем за­конодательстве.